土地儲備制度作為土地經(jīng)濟學(xué)的一個學(xué)科范疇，實施幾年來，在規(guī)范調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題。經(jīng)過調(diào)研并結(jié)合實際工作，就Xx縣土地收購儲備工作中存在的一些問題作以下粗淺的分析。
　　一、我縣土地儲備工作現(xiàn)狀
　　Xx縣土地儲備工作起步于Xx年，基本上屬于一種“被動式”的啟動模式。運作之初，設(shè)立了Xx縣土地儲備中心，掛靠縣國土局辦公。其工作職責(zé)是：受縣政府委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的工作。土地收購儲備的任務(wù)是將需盤活的土地收回、收購、置換及統(tǒng)征后予以儲存，并通過前期開發(fā)利用和受政府委托出讓等形式，盤活存量土地資產(chǎn)，有效地配置土地資源。
　　為規(guī)范業(yè)務(wù)開展，制定了《Xx縣土地儲備實施辦法》，明確了收購儲備的土地范圍，即：城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的無主地;縣政府統(tǒng)征的土地;土地使用期限已滿，依法收回的土地;依法收回的荒蕪、閑置的國有土地;依法沒收的土地;因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地;以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地;因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理，縣政府指令收購、收回的土地;土地使用權(quán)人申請縣土地儲備中心收購的土地;其它需要儲備的國有土地。儲備中心資金運作受縣財政部門和審計部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，實施土地儲備的資本，由縣財政撥款或向金融系統(tǒng)進行融資。
　　運作幾年來，在縣委、縣政府以及相關(guān)部門的通力合作下，土地儲備工作較起步之初有了相當大的起色，土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過一浪，國土收益連創(chuàng)新高，財政收入大步攀升，金2004年至2008年，就完成儲備出讓土地Xxx畝，成交價款Xxx億元，實現(xiàn)政府收益Xxx億元。顯示了一個新生事物誕生后的勃勃生機。
　　二、我縣土地儲備工作中存在的問題
　　在肯定成績的同時，也應(yīng)該看到，就Xx縣級土地儲備工作的總體態(tài)勢而言，在其運作過程中，也還存在諸多問題。表現(xiàn)在以下幾點：
　　首先，在土地儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權(quán)出讓后國土收益的回攏，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。2001年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(通稱15號文件)。15號文件明確提出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C構(gòu)要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確了土地儲備資金的主要來源，提出了明確要求，是土地儲備機構(gòu)拓展融資渠道的重要政策依據(jù)。但在我縣，在土地收購儲備資金運營上，雖然也規(guī)定由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難，阻力重重。這樣，資金就難以融通。沒有了融通的資金，在進行土地收購的時候，土地儲備機構(gòu)就只能采取其唯一的一種收購方式----協(xié)議(或合同)收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由于采用的是“先協(xié)議(或合同)收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在不利于土地收購儲備機構(gòu)成功收購和不利于縣級政府獲取更多的收益。
　　其次，在土地儲備部門之間的協(xié)調(diào)問題上，難以達成統(tǒng)一的認識。
　　土地儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，從調(diào)查情況來看，目前主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對土地收購儲備的影響最大。一是許多縣城建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地儲備無形中增加了風(fēng)險，也制約了土地資源的高效利用;二是已進入土地儲備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補償費代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。
　　第三，在土地儲備的實際操作中，規(guī)避土地收購儲備的行為時有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購儲備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國土收益大量流失。主要表現(xiàn)在：一是一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無力繼續(xù)開發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購儲備，但土地使用權(quán)人在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進行著私下里的交易，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)大量流失;二是縣城或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應(yīng)通過公開出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營性用地，在原用地上開門面、設(shè)店鋪，用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)等用途，從中掠取因政府投資而帶來的土地增值收益。
　　第四，集體土地的非法入市(特別是毗鄰城區(qū)、周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好的“城中村”以及城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線這些特殊區(qū)域的集體土地)，影響著土地的收購儲備及儲備土地的處置工作。收購儲備土地的最終目的是要經(jīng)營土地，而經(jīng)營土地的目的是要“通過建立良好的土地市場環(huán)境，盤活存量土地資產(chǎn)，實現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟提供可持續(xù)發(fā)展的資源保證”，“在這個前提下，使土地資源實現(xiàn)最大化的資產(chǎn)價值”。而這些區(qū)域集體土地的非法入市，往往是受眼前利益的驅(qū)動，是一種自由和無序的用地行為，土地價格的隨意性也比較大，因此在缺乏有效監(jiān)管的情況下，在與國有土地市場的競爭中處于優(yōu)勢地位，從而對國有土地市場形成巨大的沖擊，這顯然不利于城市經(jīng)營土地市場的健康和有序發(fā)展。
　　三、對策及建議
　　針對問題，建議如下：
　　一是要規(guī)范土地收購儲備資本金的運營。即：在土地收購儲備的資金運營上，政府、財政及審計部門不僅要及時指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購儲備機構(gòu)，對土地使用權(quán)出讓后國土收益的及時回收，更要協(xié)助土地收購儲備機構(gòu)搞好土地收購儲備前期的資金籌措和投放工作。財政部門應(yīng)將可劃出用于實施土地收購儲備的資金列入土地儲備專項資金納入到每年度的財政預(yù)算體系內(nèi)，并可視土地市場發(fā)育的實際情況，適當增減財政劃出。這樣一來，既可以減輕土地收購儲備機構(gòu)貸款利息高、土地收購儲備成本大幅增加的壓力，又可以協(xié)助政府從資金投入市場的額度量方面有效地調(diào)控土地市場的供應(yīng)和需求關(guān)系，或者利用國家對土地儲備機構(gòu)可向金融系統(tǒng)進行融資的政策依據(jù)，主動地與當?shù)匦刨J部門聯(lián)系給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔(dān)保幫助。
　　二是要積極拓展并選擇合理的土地收購儲備方式。土地儲備庫建成后，凡是政府儲備土地必須入庫，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。土地的收購儲備在具體運作上，應(yīng)結(jié)合實際情況，靈活運用以下幾種方式：
　　1、土地征用。近幾年的城市化發(fā)展證明，城市的拓展用地及預(yù)留地主要依靠征用即政府統(tǒng)一征地的方式取得，是土地儲備的一種重要形式。但符合征用條件的集體土地，必須在完善土地征用手續(xù)成為國有土地后，方可進入土地儲備庫。如縣城“村改居”后即可采用這種土地儲備方式，來解決“城中村”改造的老大難問題。
　　2、收回方式。按照現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，以出讓方式取得國有土地使用權(quán)、期限已滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未經(jīng)批準的土地，閑置土地，被依法沒收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫。但從實際工作中看，雖然法律規(guī)定明確，但真正被直接收回土地使用權(quán)的土地很少，一般采取有償收回劃撥土地為主的方式操作。
　　3、直接收購。對近期急于開發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。
　　4、預(yù)約收購(即協(xié)議收購或合同收購)。對企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實行預(yù)約收購。在簽訂收購合同后，其土地進入土地儲備庫，供地后，由原土地使用權(quán)人與政府按約定的比例分成。這樣既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿足了原土地使用權(quán)人對土地增值的期望，應(yīng)是著重推行的土地儲備方式，但實行起來難度較大。
　　5、土地置換。對于企業(yè)、村莊整合改造土地，可以采取土地置換的辦法收購儲備，用土地儲備庫中土地換取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購儲備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。
　　6、規(guī)劃紅線儲備。依照城市規(guī)劃，對道路兩側(cè)等重點區(qū)域中限于人力、財力暫行不具備直接收購儲備的土地，規(guī)劃部門可直接將規(guī)劃紅線劃給土地收購儲備機構(gòu)，進行規(guī)劃紅線儲備。
　　7、信息儲備。對按建設(shè)時序短期內(nèi)不具備開發(fā)條件的地塊，將其地籍信息、利用現(xiàn)狀信息與規(guī)劃信息、地價信息等輸入土地儲備庫，條件成熟后再轉(zhuǎn)為其他方式儲備。
　　三是要做好相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)問題。主要是做好城建規(guī)劃與司法部門的協(xié)調(diào)問題。城建規(guī)劃部門要嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細規(guī)劃的覆蓋率，并向社會公示，接受社會監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規(guī)劃才能真正成為土地資源配置和土地資產(chǎn)處置的前導(dǎo)，成為推動土地市場良好發(fā)育的動力。