【摘要】隨著全球化浪潮的沖擊，治理理論移植中國(guó)，并對(duì)中國(guó)社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，但由于治理理論本身的缺陷和中國(guó)具體國(guó)情，善治的實(shí)現(xiàn)困難重重。文章提出要真正實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和發(fā)揮黨組織、人大、政協(xié)的啟蒙、整合作用是中國(guó)現(xiàn)階段最有效的路徑選擇。

　　【關(guān)鍵詞】治理；善治；中國(guó)化；路徑選擇
　　　　
　　自從世界銀行首次提出“治理”一詞后，治理理論如同一股強(qiáng)勁的風(fēng)暴席卷全球，對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了極大影響，成為各國(guó)政府改革的新模式。因此，許多學(xué)者將其作為中國(guó)改革走出困境的一條新途徑，但這一西方的“舶來(lái)品”本身并不完美，它也可能失靈，在一定條件下，甚至比政府失靈和市場(chǎng)失靈影響更大；加之中國(guó)的國(guó)情與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距，所以在運(yùn)用治理理論過(guò)程中，必須將其合理成分與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，盲目套用，很可能造成適得其反的后果。
　　
　　一、治理理論的基本內(nèi)容及其主要特征
　　
　?。ㄒ唬┯嘘P(guān)治理的若干理論界定
　　“治理”，英文為Governance，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報(bào)告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)；世界銀行1992年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1996年發(fā)布一份名為“促進(jìn)參與發(fā)展和善治的項(xiàng)目評(píng)估”；聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè)“全球治理委員會(huì)”，并出版了一份名為《全球治理》的雜志。短短十幾年，治理迅速發(fā)展成為一套內(nèi)容豐富、適用廣泛的理論。在社會(huì)科學(xué)的許多領(lǐng)域，如政治、行政、管理等方面得到廣泛運(yùn)用，并日益受到廣泛的重視。
　　治理理論雖然得到廣泛的運(yùn)用，但對(duì)治理一詞的確切定義在理論界仍存在著較大的爭(zhēng)議。作為治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人，羅西瑙將治理界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。另一位研究治理的學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的觀點(diǎn)：
　　1．治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；
　　2．治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；
　　3．治理明確肯定了涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴(lài)；
　　4．治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；
　　5．治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。
　　政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在《我們的全球合作伙伴》中，將治理概括為“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。
　　
　?。ǘ┲卫淼暮诵膬?nèi)容與特征
　　從多位學(xué)者和各種機(jī)構(gòu)的定義中，我們不難看出，治理作為一種新興的理論之所以具有如此旺盛的生命力，其關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，它是國(guó)家與市民社會(huì)突破零和博弈，實(shí)現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體說(shuō)來(lái)，首先，治理理論認(rèn)為政府不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種民間組織如非政府組織、協(xié)會(huì)、志愿性組織等同樣是合法權(quán)力的來(lái)源；其次，治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家與公民社會(huì)之間的合作，如談判對(duì)話(huà)、模糊公私部門(mén)之間的界限，并重視公私之間的依賴(lài)關(guān)系；再次，治理注重在各種組織和個(gè)人參與的基礎(chǔ)上，最終通過(guò)形成一個(gè)合作的網(wǎng)絡(luò)，來(lái)分擔(dān)各種公共事務(wù)和責(zé)任。
　　通過(guò)對(duì)治理理論內(nèi)容的分析，顯而易見(jiàn)，治理是在對(duì)傳統(tǒng)統(tǒng)治的批判與繼承上發(fā)展起來(lái)的。治理與統(tǒng)治相比，其主要特征在于：
　　1．管理主體的多元化和控制范圍的不確定性。政府、公共權(quán)力組織和民間組織都可能成為權(quán)力的中心。同時(shí)，作用范圍也隨主體的不同而不斷發(fā)生變化，小到一個(gè)具體組織，大到一個(gè)國(guó)家，甚至是整個(gè)世界，都可以是治理理論應(yīng)用的范圍。
　　2．管理方式由以強(qiáng)制性為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云降取?duì)話(huà)、合作為主的多元化手段。特別是注重在市場(chǎng)原則基礎(chǔ)上的分權(quán)合作。
　　3．權(quán)力運(yùn)作向度由單一的官僚制所設(shè)計(jì)的自上而下轉(zhuǎn)向自組織網(wǎng)絡(luò)式的多元互動(dòng)的模式。在治理過(guò)程中，它所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的一種權(quán)威，而不單是政府和公共組織的權(quán)威。
　　4．治理追求的目標(biāo)由傳統(tǒng)的“善政”向一種“良好的治理”即“善治”轉(zhuǎn)變，并由單純的追求效率轉(zhuǎn)向?yàn)閷?shí)現(xiàn)公共利益最大化，使國(guó)家與市民社會(huì)形成一種更為有效和良性的互動(dòng)關(guān)系。
　　
　　二、治理理論的固有缺陷及其移植的歷史局限
　　
　　（一）治理理論的固有缺陷
　　1．政府與市民組織之間權(quán)責(zé)不明，界限模糊。治理通過(guò)政府與市民組織或個(gè)人進(jìn)行談判協(xié)商，達(dá)到合作與共識(shí)，但正如斯托克指出，治理在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答過(guò)程中存在界線(xiàn)和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)。當(dāng)政府與市民之間由于利益的差別而造成治理失敗時(shí)，他們之間的矛盾將如何解決，由誰(shuí)協(xié)調(diào)？公共政策的出臺(tái)是否真的能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo)？現(xiàn)代的政府雖然由巨型政府向有限政府和責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，但是政府仍然是各種社會(huì)組織中擁有社會(huì)資源最多、權(quán)威性最高的組織，由于界限不明、權(quán)力的依賴(lài)，加之自組織網(wǎng)絡(luò)的存在，當(dāng)出現(xiàn)公共危機(jī)之時(shí)，政府是勇敢承擔(dān)責(zé)任，還是會(huì)欺騙公眾，推卸責(zé)任？這一系列的重要問(wèn)題，治理理論都沒(méi)有給出明確的答案。
　　2．民間組織的失靈。治理理論注重民間組織的作用，認(rèn)為市民社會(huì)能夠溝通政府與公民之間的關(guān)系分擔(dān)政府的職能，使政府從那些管不好也管不了的領(lǐng)域中退出，有利于促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變等等。但從現(xiàn)實(shí)中大量的事例可以發(fā)現(xiàn)，民間組織遠(yuǎn)沒(méi)有治理理論所認(rèn)為的那樣完美。它們同樣有失靈或失敗。每個(gè)組織都有其自身的利益，由于利益的驅(qū)動(dòng)，它們可能背離社會(huì)公共利益的宗旨，不擇手段而追求功利，從而給公民、社會(huì)和政府帶來(lái)一系列的危害。特別是當(dāng)治理理論使國(guó)家某些權(quán)力收縮，不再是社會(huì)控制的唯一中心的時(shí)候，如何克服民間組織的失靈，則是治理理論進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。
　　3．全球治理理論有可能成為霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的又一手段。合作治理理論是治理理論的一個(gè)分支。它是建立在政府的作用和國(guó)家的主權(quán)無(wú)足輕重、民族國(guó)家界限模糊不清的前提之上。全球化從某種意義上說(shuō)是一種西方化的過(guò)程。全球治理自然就是發(fā)展中國(guó)家被動(dòng)接受發(fā)達(dá)國(guó)家治理模式的一種過(guò)程。而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的差別，落后國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面都存在較大差異，甚至某些領(lǐng)域不相容。全球治理理論就為大國(guó)找到了打開(kāi)這些國(guó)家門(mén)戶(hù)的鑰匙，為其推行霸權(quán)主義找到了借口。所以，在借鑒治理理論時(shí)，如果不保持高度的警惕性，將嚴(yán)重威脅國(guó)家安全，損害國(guó)家利益。
　　
　?。ǘ┲卫砝碚撘浦仓袊?guó)的歷史局限
　　1．理論必須與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合才能產(chǎn)生作用，而治理理論要想在中國(guó)實(shí)現(xiàn)其善治的目標(biāo)，除去其本身理論的不足，同時(shí)還要受到我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情的影響。首先，我國(guó)的政府角色錯(cuò)位和觀念滯后。我國(guó)政府雖然經(jīng)過(guò)多次改革，但仍然沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)從“劃槳”到“掌舵”的職能轉(zhuǎn)變，全能政府色彩依然很濃，服務(wù)意識(shí)淡薄。官本位思想比較嚴(yán)重，將政府視為社會(huì)管理的唯一中心，習(xí)慣于自上而下的集權(quán)方式，較少采取合作、互動(dòng)的方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回應(yīng)性，責(zé)任不明，法律和其他監(jiān)督體制很難對(duì)其產(chǎn)生有效的制約，特別是自由裁量權(quán)的過(guò)大甚至亂用，等等。這些都與治理理論中對(duì)政府的要求相差甚遠(yuǎn)。

2．中國(guó)民間組織對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱。公民社會(huì)理論是建立在社會(huì)契約論基礎(chǔ)之上的，是一種關(guān)于社會(huì)和國(guó)家相對(duì)立的理論。中國(guó)自古就沒(méi)有公民社會(huì)自治的傳統(tǒng)，建國(guó)后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)政治也沒(méi)有為民間組織的發(fā)展提供合適的環(huán)境。直到改革開(kāi)放后，二十世紀(jì)八十年代才開(kāi)始出現(xiàn)，九十年代慢慢興起。如同中國(guó)的民族資本一樣，民間組織誕生之初，便具有明顯的兩面性，希望獨(dú)立發(fā)展并制約政府，但其生存和發(fā)展又不得不依賴(lài)于政府的支持。這種組織其實(shí)并不是真正意義上的民間組織。而實(shí)質(zhì)是一種政府主導(dǎo)下的準(zhǔn)政府組織，這種組織無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)與政府之間的平等合作或博弈，更不用說(shuō)實(shí)現(xiàn)一種沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理。
　　3．傳統(tǒng)政治文化的影響依然存在。政治文化是政治系統(tǒng)的基本傾向和心理反面，包括一個(gè)民族在特定時(shí)期普遍奉行的一套政治態(tài)度、信仰、情感、價(jià)值等基本取向。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的政治文化屬于一種依附型的政治文化，正是由于其影響，使我國(guó)公民普遍存在一種官本位思想，習(xí)慣于政府為其做主，即使在其利益受到損害的時(shí)候，他們?nèi)匀惠^多地采取一種忍讓的態(tài)度。在這種政治文化的影響下，公民無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，也就更談不上積極的參政議政，沒(méi)有真正意義上的公民這一基本條件，就無(wú)法形成公民社會(huì)，而所謂的治理也就只能是空中樓閣。
　　
　　三、中國(guó)走向善治的路徑選擇
　　
　　我國(guó)走向善治是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，需要各方面的共同努力，但針對(duì)善治本身和中國(guó)的實(shí)際，必須著重從以下幾個(gè)方面入手：
　　
　　（一）政府方面
　　要實(shí)現(xiàn)由無(wú)限政府向有限政府、由官本位思想向顧客服務(wù)思想、由人治向法治的三個(gè)轉(zhuǎn)變，特別是要樹(shù)立權(quán)力公共性的觀念。在具體方式上，用法律規(guī)定政府的權(quán)力和責(zé)任，防止與民間組織之間的模糊不清；通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，通過(guò)合同出租、合營(yíng)化等多種靈活多樣的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大政府的公共職能；同時(shí)，明確公共生活領(lǐng)域權(quán)力主體多樣化的現(xiàn)實(shí)，靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經(jīng)濟(jì)法律的手段實(shí)現(xiàn)公共職能，以最低的成本求得最大效益的收獲，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。其中尤為關(guān)鍵的一點(diǎn)是政府要能夠轉(zhuǎn)變以自我為中心的官本位主義，積極與各種市民組織交流合作，實(shí)現(xiàn)一種良性的互動(dòng)，從而符合“合法性、透明性、責(zé)任性、法制性、回應(yīng)性、有效性”的善治特點(diǎn)。
　　
　　（二）公民和民間組織方面
　　要營(yíng)造一種參與型的政治文化，培植和完善獨(dú)立性強(qiáng)的公民組織。公民積極的參政議政是實(shí)現(xiàn)管理民主化和科學(xué)化、提高公共政策回應(yīng)性的重要途徑。而要提高公民的參政意識(shí)和參政能力，發(fā)揮教育的作用，提高公民的素質(zhì)是一條根本的出路。同時(shí)，政治文化的轉(zhuǎn)變，也為民間組織的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)歷來(lái)具有強(qiáng)政府弱社會(huì)的傳統(tǒng)，要改變這種情況，必須培養(yǎng)相對(duì)獨(dú)立的民間組織，使民間組織擺脫政府的主導(dǎo)，與政府脫鉤，同時(shí)也要用法律對(duì)其進(jìn)行約束，克服失靈所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，完善社會(huì)的自治組織結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)的自治與自律能力，建立政府與社會(huì)的相互信賴(lài)、相互協(xié)作的互動(dòng)關(guān)系。這是民間走向善治的必經(jīng)途徑。
　　
　　（三）發(fā)揮黨組織和人大、政協(xié)的整合、啟蒙作用
　　黨的組織、人大、政協(xié)是我國(guó)政治體制中的一大特色。作為現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治、思想、組織三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)政府工作進(jìn)行指導(dǎo)。黨要實(shí)現(xiàn)這一歷史任務(wù)，必須進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變，其中最重要的一點(diǎn)是黨的角色和職能的轉(zhuǎn)變。從行政主體的二元結(jié)構(gòu)中撤除，專(zhuān)門(mén)從事對(duì)政府權(quán)力的控制、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，我國(guó)這種議行合一的結(jié)構(gòu)決定了人大天然地形成為政府與公民社會(huì)之間的一座橋梁，它既能整合民意，又能監(jiān)督政府。政協(xié)發(fā)揮著政治協(xié)商和民主監(jiān)督的作用，它是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織，聯(lián)系著各個(gè)民主黨派、民間組織和國(guó)內(nèi)外各界民主愛(ài)國(guó)人士，而這些是我國(guó)當(dāng)前公民社會(huì)中最有影響力的組成部分。他們絕大多數(shù)人擁有較高的科學(xué)文化水平，較強(qiáng)的參政議政能力，能夠了解民情反映民意，有利于政策的科學(xué)性和回應(yīng)性，但現(xiàn)實(shí)中政協(xié)的作用往往流于形式。由此，充分發(fā)揮人大、政協(xié)作用，是中國(guó)治理發(fā)展的另一條重要途徑，特別是對(duì)市民社會(huì)的發(fā)展和政府與市民社會(huì)兩者關(guān)系的整合將起到巨大的推動(dòng)作用。而在政府和公民社會(huì)兩者都存在不足，其完善需要較長(zhǎng)時(shí)間的情況下，必須有第三種力量介入其中，推動(dòng)其各自的發(fā)展和兩者間的互動(dòng)。
　　
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