摘要：現(xiàn)代公共預(yù)算制度在國(guó)家社會(huì)政治生活中發(fā)揮著重大作用，它體現(xiàn)著一國(guó)民主政治的發(fā)展水平、責(zé)任政府的建構(gòu)程度和政府績(jī)效水平的高低以及國(guó)家的治理水平，其在我國(guó)推進(jìn)政治體制改革的過(guò)程中可以而且應(yīng)該發(fā)揮重要的作用。在推進(jìn)我國(guó)政治體制改革過(guò)程中應(yīng)該以現(xiàn)代公共預(yù)算制度的構(gòu)建與完善點(diǎn)作為重要突破口，從而加速我國(guó)政治體制改革的步伐，最終達(dá)到建設(shè)透明、負(fù)責(zé)、高效政府的要求。

　　?關(guān)鍵詞：公共預(yù)算制度;政治體制改革;作用

　　改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，我國(guó)的政治體制改革也在深入推進(jìn)，主要表現(xiàn)而為：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、轉(zhuǎn)變政府職能等等。機(jī)構(gòu)改革取得了很大成就，政府職能相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下有了極大的轉(zhuǎn)變，但不可否認(rèn)的是，政治體制改革仍然是問(wèn)題重重，機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈依然存在，改革的成效飽受質(zhì)疑。關(guān)于我國(guó)政府體制改革走不出怪圈的原因，張成福認(rèn)為：“一方面是政府職能的轉(zhuǎn)變未能到位;另一方面也和政府機(jī)構(gòu)改革缺乏預(yù)算硬約束不無(wú)關(guān)系。”[1] (P.2) 此外，周雪光也認(rèn)為：“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 各級(jí)政府也表現(xiàn)出‘軟預(yù)算約束’的行為, 即下級(jí)政府有著突破已有預(yù)算限制、實(shí)現(xiàn)規(guī)模與權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng), 且通過(guò)游說(shuō)上級(jí)部門(mén)以圖獲得預(yù)算外資源。”[2]正因?yàn)檎A(yù)算沒(méi)有硬性約束，為機(jī)構(gòu)臃腫、冗官、冗員，甚至是貪污腐敗提供了土壤，致使預(yù)算開(kāi)支巨大而政府績(jī)效不高、部門(mén)利益林立，這顯然是與當(dāng)前我國(guó)政治體制改革背道而馳的，也是我國(guó)政治體制改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵阻礙之一。因此有必要建立現(xiàn)代預(yù)算制度以深入推進(jìn)我國(guó)的政治體制改革，從而在在政治體制改革過(guò)程中充分發(fā)揮公共預(yù)算的功能。正如張成福所言：“以預(yù)算制度改革為核心的公共財(cái)政體制的確立勢(shì)必成為未來(lái)我國(guó)政府體制改革的深入進(jìn)行的關(guān)鍵點(diǎn)之一。”[1] (P.3)?

　　一、現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建的時(shí)代要求?

　　當(dāng)前我國(guó)政治體制改革的癥結(jié)在于政府職能沒(méi)有得到很好的轉(zhuǎn)變，還不能從根本上適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建正可以為政府職能的轉(zhuǎn)變提供一個(gè)很好的契機(jī)。?

　　(一)現(xiàn)代預(yù)算制度是民主政治建設(shè)的要求?

　　政治民主化目前已經(jīng)成為世界政治發(fā)展的主流，得到了世界的廣泛認(rèn)同，民主政治的發(fā)展是通過(guò)一系列的具體制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而預(yù)算制度顯然是實(shí)現(xiàn)政治民主化的重要工具。因?yàn)橥ㄟ^(guò)預(yù)算，公民可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的有效控制、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，從而保障公民權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。這要求廣大人民應(yīng)該轉(zhuǎn)變對(duì)預(yù)算的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，因?yàn)?ldquo;預(yù)算不僅僅限于如何保證精確性的技術(shù)問(wèn)題，它更多的涉及現(xiàn)代社會(huì)中預(yù)算和民主治理相互關(guān)系的問(wèn)題。[3]而且預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。全國(guó)人大、民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻在十一屆全國(guó)人大會(huì)第四次會(huì)議分組審議2007年中央決算報(bào)告以及中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告時(shí)同樣指出：人大民主制度最重要的是預(yù)算民主，預(yù)算民主是人大民主制度的基石。[4]然而預(yù)算制度的巨大功效在我國(guó)民主政治建設(shè)的過(guò)程中，顯然還沒(méi)有得到最大程度的發(fā)揮。?

　　(二)現(xiàn)代預(yù)算制度是強(qiáng)化政府公共責(zé)任的要求?

　　當(dāng)今政府是責(zé)任政府，按照現(xiàn)代社會(huì)契約及代議制民主的要求，政府是人民通過(guò)投票選舉產(chǎn)生的，因此，人民選舉產(chǎn)生出來(lái)的政府必然是要向人民負(fù)責(zé)，這同樣是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的潮流。選民控制政府的途徑是多樣化的，可以通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)罷免，也可以通過(guò)選票使其下臺(tái)，但這都不是常態(tài)，動(dòng)蕩的政局對(duì)選民來(lái)講同樣是不利的，因而預(yù)算成為民眾控制政府的最佳手段，民眾可以通過(guò)自己的代表審議、審批政府的預(yù)算從而做到保證政府資金的合理使用方向，確保政府的行為維護(hù)選民、納稅人的利益。卡恩在對(duì)美國(guó)紐約市預(yù)算改革研究中指出，公共預(yù)算不僅僅是政府資源配置的簡(jiǎn)單技術(shù)工作，更是作為現(xiàn)代大眾社會(huì)中維持一個(gè)負(fù)責(zé)的民主政府之關(guān)鍵所在。因此，公共預(yù)算也是一種關(guān)鍵的責(zé)任機(jī)制。[5]因此，為了構(gòu)建現(xiàn)代化的財(cái)政信息公開(kāi)制度、強(qiáng)化政府的公共責(zé)任建設(shè)，公共預(yù)算本身作為關(guān)鍵的責(zé)任機(jī)制，可以通過(guò)對(duì)公共預(yù)算的制度化信息公開(kāi)建設(shè)為契機(jī)，達(dá)到推進(jìn)政府其他各部門(mén)信息公開(kāi)制度的建設(shè)的目的，以強(qiáng)化政府對(duì)人民責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)中國(guó)政治體制改革的深入開(kāi)展。

　　(三)現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家或地區(qū)治理水平的反映?

　　公共預(yù)算涉及到國(guó)家治理的方方面面，公共預(yù)算是政府配置資源的重要工具，其功能類似于市場(chǎng)在私人物品配置資源的作用。作為一種貨幣化的公共政策，它是調(diào)節(jié)各種利益分配的重要工具，在國(guó)家政治生活發(fā)揮著極其重要的作用。預(yù)算是國(guó)家治理的前奏，政府依據(jù)每年的財(cái)政預(yù)算來(lái)安排政府活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家治理，它為政府活動(dòng)提供了一種約束，將政府的活動(dòng)限定在某一范圍內(nèi)，從而對(duì)國(guó)家治理有一定的引導(dǎo)作用，這也正是阿倫·威爾達(dá)夫斯基(Aaron Wildavsky)提出“如果你不能預(yù)算,你如何治理?”的原因之所在。既然預(yù)算是“國(guó)家治理的核心”，那么一個(gè)國(guó)家的治理能力與水平可以從該國(guó)的預(yù)算體制與預(yù)算能力得以體現(xiàn)。而我國(guó)的預(yù)算制度雖經(jīng)歷了數(shù)次改革，尤其是部門(mén)預(yù)算制度的建立，提升了我國(guó)的預(yù)算能力，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)的預(yù)算能力與水平總體不高，對(duì)社會(huì)的治理能力沒(méi)有得到顯著發(fā)揮，一定程度上制約了國(guó)家整體治理能力的提高。因此，為了顯著提升國(guó)家的治理能力，有必要以公共預(yù)算作為突破口，通過(guò)對(duì)預(yù)算制度進(jìn)行改革，建立現(xiàn)代化的公共預(yù)算制度，以提升國(guó)家的治理能力，從而能夠進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家政治體制的改革與發(fā)展。?

　　(四)現(xiàn)代預(yù)算制度是政府績(jī)效改革的要求 ?

　　追求高效、建設(shè)效能政府已成為當(dāng)下政府建設(shè)的共識(shí)，一個(gè)高效的政府，其預(yù)算也應(yīng)該是高效的，正如預(yù)算專家布魯埃爾寫(xiě)道：“錯(cuò)誤的預(yù)算決策是無(wú)效政府的首惡，而正確的預(yù)算決策是高效政府的首要目標(biāo)。”為了提高政府管理、服務(wù)社會(huì)的能力，政府進(jìn)行一系列的改革成為必然。而公共預(yù)算制度的改革也是首當(dāng)其沖的，在這一大背景下，西方社會(huì)產(chǎn)生了新績(jī)效預(yù)算，這種預(yù)算模式認(rèn)為，預(yù)算資金配置應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向，改革的根本目的是提高公共支出的“貨幣價(jià)值”, 即通過(guò)重新構(gòu)造公共預(yù)算和財(cái)政管理體制使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創(chuàng)造出最大的貨幣價(jià)值。我國(guó)目前所處的發(fā)展階段，盡管還不具備采用新績(jī)效預(yù)算的條件，但新績(jī)效預(yù)算作為中國(guó)預(yù)算改革的“遠(yuǎn)期目標(biāo)”仍然是下一階段努力的目標(biāo)，因?yàn)橐七M(jìn)效能政府建設(shè)的建設(shè)，高效的公共預(yù)算是其中的一個(gè)重要方面。?

　　二、現(xiàn)代預(yù)算制度與政治體制改革的良性互動(dòng)?

　　現(xiàn)代公共預(yù)算制度的構(gòu)建是政治體制改革的核心問(wèn)題，甚至是關(guān)鍵問(wèn)題，而且現(xiàn)代預(yù)算制度是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的要求，它是民主政治建設(shè)的要求也是責(zé)任政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，另外也是效能政府、國(guó)家治理水平的反應(yīng)。因此，在推進(jìn)我國(guó)政治體制改革的過(guò)程中應(yīng)該而且必須率先推進(jìn)公共預(yù)算體制的改革。?

　　(一)以預(yù)算制度改革來(lái)推進(jìn)政治體制改革?

　　政治體制改革的向前發(fā)展需要社會(huì)的推動(dòng)，更需要民眾的參與，而目前公眾參與的形式一方面可以通過(guò)選舉制度，另一方面可以通過(guò)預(yù)算制度。與選舉制度相比，由于公共預(yù)算涉及到民眾的切身利益，因而廣大民眾具有廣泛而積極的參與性。通過(guò)廣大民眾的廣泛而積極的參與，可有效地推動(dòng)公共預(yù)算制度的改革。因?yàn)?ldquo;公共預(yù)算上所進(jìn)行的討論、參與等實(shí)際上建立了一個(gè)政府和公眾的對(duì)話系統(tǒng)，這種對(duì)話系統(tǒng)的建立改變了政府的行為，使得他們開(kāi)始關(guān)注公眾的意見(jiàn)和要求。只有建立政府和公眾的對(duì)話機(jī)制，才有可能緩解當(dāng)前的社會(huì)矛盾，使政府政策符合實(shí)際并得到社會(huì)的認(rèn)可。”[6]這會(huì)有力地推動(dòng)政治體制改革的進(jìn)程。正如馬駿先生所言：“由于中國(guó)已經(jīng)逐漸過(guò)渡到稅收國(guó)家，預(yù)算民主是中國(guó)政治改革早晚必須過(guò)的一道坎。如果意識(shí)到這一挑戰(zhàn)是不可回避的，那么，盡早進(jìn)行制度創(chuàng)新就是明智之舉。如果中國(guó)能在完全過(guò)渡到稅收國(guó)家以及政治參與的要求沒(méi)有擴(kuò)大之前就開(kāi)始在人大預(yù)算監(jiān)督方面進(jìn)行制度創(chuàng)新的努力，那么，一旦中國(guó)必須面對(duì)政治參與的壓力，就不至于出現(xiàn)因?yàn)橹贫然潭鹊投荒苡行У厝菁{這些參與要求的局面，從而就可以避免由此而來(lái)的政治不穩(wěn)定。”[7]因而，構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度以推進(jìn)政治體制改革顯得尤為迫切。

　　(二)政治體制改革來(lái)保障現(xiàn)代公共預(yù)算制度的構(gòu)建?

　　盡管公共預(yù)算制度改革在推進(jìn)政治體制改革方面發(fā)揮著先導(dǎo)的作用，但顯然政治體制其他方面的改革也必然會(huì)對(duì)公共預(yù)算制度的改革產(chǎn)生影響。因而，在推進(jìn)公共預(yù)算制度改革的過(guò)程中，政治體制改革也應(yīng)當(dāng)配套前進(jìn)，從而保障公共預(yù)算改革的成果能得以形成示范效應(yīng)，從而推進(jìn)政治體制其他領(lǐng)域的改革得以推進(jìn)?？傊F(xiàn)代公共預(yù)算制度與政治體制改革之間必須形成良性互動(dòng)，在充分發(fā)揮現(xiàn)代公共預(yù)算制度在政治體制改革過(guò)程中的先導(dǎo)性甚至是關(guān)鍵性作用的同時(shí)，政治體制其他領(lǐng)域的改革也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極地配套作用，從而在推進(jìn)現(xiàn)代公共預(yù)算制度建立的同時(shí)，達(dá)到政治體制改革的最終目的。?

　　綜上所述，現(xiàn)代公共預(yù)算制度的構(gòu)建是民主政治發(fā)展的需要，也是構(gòu)建責(zé)任型、服務(wù)型、效能型政府的需要，更是提高政府治理能力的需要。鑒于公共預(yù)算制度的巨大作用，因而推進(jìn)公共預(yù)算制度的改革顯得尤為迫切。而當(dāng)下，我國(guó)的政治體制改革雖有推進(jìn)但成果不大的背景下，以公共預(yù)算改革作為切入點(diǎn)，從而從總體上帶動(dòng)整個(gè)政治體制改革的深入推進(jìn)，不僅是現(xiàn)實(shí)的需要也是可行的選擇，甚至是關(guān)鍵性的動(dòng)力。?

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