試談中國礦產(chǎn)資源稅費制度的生態(tài)化改革

　　在日益重視人與自然和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的今天，生態(tài)化已逐漸成為制度改革的一種趨勢，其核心在于確立保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的價值取向。黨的十七大報告中指出“：要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制。”“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。如何使我國的礦業(yè)發(fā)展走上可持續(xù)發(fā)展之路，改革我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費制度勢在必行。對我國礦產(chǎn)資源稅費制度進行生態(tài)化改革，即在改革礦產(chǎn)資源相關稅費制度時充分考慮礦產(chǎn)資源的價值和礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，改革不利于生態(tài)保護的制度，完善利于生態(tài)保護的制度，促使企業(yè)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

　　一、我國礦產(chǎn)資源稅費制度的確立

　　1.礦區(qū)使用費。礦區(qū)使用費是1982年設立的一種礦產(chǎn)資源稅費，也是我國最早的礦產(chǎn)資源稅費，用于中外合作開采石油資源。其規(guī)定主要見于《對外合作開采海洋石油資源條例》《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》以及《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》。其中，《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》適用于我國內(nèi)海、領海、大陸架及其他行使管轄權的海域內(nèi)依法從事開采海洋石油、天然氣資源的中國企業(yè)和外國企業(yè);《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》則適用于在我國境內(nèi)從事合作開采陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)。原油和天然氣的礦區(qū)使用費，由稅務機關負責征收管理，中外合作油、氣田的礦區(qū)使用費，由油、氣田的作業(yè)者代扣，并分別交由中國海洋石油總公司和中國石油開發(fā)公司負責代繳。

　　2.資源稅。資源稅是以國家礦產(chǎn)資源的開采和利用為對象所課征的稅。1984年國務院頒布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，自1984年10月1日起開征資源稅，但只對開采原油、天然氣、煤炭的企業(yè)征收，對開采金屬礦產(chǎn)品和非金屬礦產(chǎn)品的企業(yè)暫緩征收，征收基數(shù)是銷售利潤率超過12%的利潤部分。1994年國務院又頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，對資源稅制度作了重大調(diào)整，不再按超額利潤征稅，而是按礦產(chǎn)品銷售量征稅。征收資源稅的目的在于促進礦山的合理開發(fā)，調(diào)節(jié)資源的級差收益，將自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。根據(jù)《資源稅暫行條例》的規(guī)定，我國資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七大類，凡在我國境內(nèi)開采規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人，為資源稅的納稅義務人，應繳納資源稅。而且，我國目前的資源稅按照“資源條件好、收入多的多征;資源條件差、收入少的少征”的原則，根據(jù)礦產(chǎn)資源等級分別確定不同的稅額。

　　3.礦產(chǎn)資源補償費。礦產(chǎn)資源補償費是采礦權人因開采礦產(chǎn)資源向其所有者的付費，在我國由于國家具有所有者與管理者的雙重身份，形式上體現(xiàn)為向國家交費[2]。對礦產(chǎn)資源補償費的征收主要依據(jù)1994年國務院頒布的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，凡在我國領域和其他管轄海域開采礦產(chǎn)資源，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，均應依照《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》繳納礦產(chǎn)資源補償費。礦產(chǎn)資源補償費由采礦權人繳納，并按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征。礦產(chǎn)資源補償費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護支出及礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助，體現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權益。

　　4.探礦權、采礦權使用費與價款。探礦權、采礦權使用費與價款，又稱為礦業(yè)權使用費和礦業(yè)權價款，探礦權、采礦權使用費是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權、采礦權出讓給探礦權申請人、采礦權申請人，向其收取的使用費;而探礦權、采礦權價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權、采礦權出讓給探礦權、采礦權申請人，向其收取的價款，其實質(zhì)是國家勘查投資的收益。有關探礦權、采礦權使用費與價款的規(guī)定，具體見于1999年財政部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，凡在我國領域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源，均須按規(guī)定繳納探礦權采礦權使用費、價款。如申請國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權采礦權的，探礦權采礦權申請人除依法繳納探礦權采礦權使用費外，還應當繳納經(jīng)評估確認的國家出資勘查形成的探礦權采礦權價款。其中，探礦權使用費以勘查年度計算，按區(qū)塊面積逐年繳納，采礦權使用費按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，由探礦權采礦權登記管理機關負責收取,納入同級財政部門開設的“探礦權采礦權使用費和價款財政專戶”。

　　二、我國礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題

　　我國礦產(chǎn)資源稅費制度從設計的目的來看，主要偏重于對礦產(chǎn)資源開采所造成的資源自身經(jīng)濟價值損失的補償和對資源級差收入的調(diào)節(jié)。資源稅在于調(diào)解礦產(chǎn)資源開采中的級差收入，礦產(chǎn)資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題，而探礦權、采礦權使用費與價款則屬于礦產(chǎn)資源勘探投資的對價。對礦產(chǎn)資源稅費的征收并沒有考慮對生態(tài)本身的補償問題，而且征收數(shù)額上遠遠不能滿足對礦山生態(tài)環(huán)境保護的需求，主要存在以下幾個方面的問題：

　　1.礦產(chǎn)資源稅(費)率整體偏低。我國的礦產(chǎn)資源稅費率整體偏低，以礦產(chǎn)資源補償費率為例，我國礦產(chǎn)資源補償費平均費率為1.18%，而國外與我國礦產(chǎn)資源補償費性質(zhì)基本相似的權利金費率一般為銷售收入的2%-8%。又如我國石油天然氣的礦產(chǎn)資源補償費征收率只有1%，而國外對石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費征收率則達到10%-16%。而且，礦產(chǎn)資源補償費率沒有與礦產(chǎn)資源利用水平結合起來，十年來，我國礦產(chǎn)品價格發(fā)生了很大的變化，而對礦產(chǎn)資源補償費率卻始終未作調(diào)整，造成了補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平嚴重脫鉤[3]。過低的礦產(chǎn)資源稅費，導致了企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“采富棄貧”、“采易棄難”現(xiàn)象普遍存在，致使礦產(chǎn)資源開采的嚴重浪費，同時也抬高了礦業(yè)投資的實際收益率，刺激了投資主體對礦業(yè)資源產(chǎn)業(yè)的投資，加劇了礦業(yè)市場的無序競爭和礦業(yè)秩序的混亂。

　　2.礦產(chǎn)資源稅(費)率的結構失衡。礦產(chǎn)資源稅(費)率應折射出資源本身價值，對價值高、更為稀缺的礦產(chǎn)資源稅率理應更高，但我國的礦產(chǎn)資源稅率并未遵循礦產(chǎn)資源的內(nèi)在價值高低規(guī)律。如石油天然氣和煤炭的資源稅率僅為1%，鐵、鋁土礦、花崗巖為2%，地熱為3%，金、礦泉水為4%。這種稅率倒掛的結果導致了礦產(chǎn)資源稅(費)率的結構失衡，也是致使重要資源開采浪費嚴重的原因之一。

　　3.礦產(chǎn)資源補償費的計征方式不合理。我國礦產(chǎn)資源補償費實行從價計征，是以礦產(chǎn)品的銷售收入作為計征依據(jù)，并結合補償費費率以及開采回采率系數(shù)予以征收的。將礦產(chǎn)品的銷售收入作為計征的依據(jù)，容易導致礦山企業(yè)放棄那些難開采或價值不大的尾礦、伴礦，某種程度上加劇了礦山企業(yè)采富棄貧的短期行為。而就世界范圍而言，實行從價計征即以礦產(chǎn)品的銷售收入作為征收依據(jù)的較少，大多數(shù)是實行從量征收，以開采量作為補償?shù)囊罁?jù)。另外，以開采回采系數(shù)來制約采掘業(yè)減少儲量消耗，也很難達到預期的效果，由采富棄貧帶來的利潤遠遠超過因實際開采率降低而多繳納的礦產(chǎn)資源補償費。

　　4.礦產(chǎn)資源稅費體制構建不規(guī)范。首先，探礦權、采礦權使用費和價款與礦產(chǎn)資源補償費的征收目的存在交集。《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》第11條規(guī)定：礦產(chǎn)資源補償費……主要用于礦產(chǎn)資源勘察。而《中央所得探礦權采礦權使用費和價款使用管理暫行辦法》第5條則規(guī)定：兩權使用費和價款收入專項用于礦產(chǎn)資源勘查、保護和管理性支出。很明顯，探礦權、采礦權使用費和價款與礦產(chǎn)資源補償費存在重復征收。其次，一些非出于環(huán)境目的的扭曲稅費致使一些企業(yè)稅費負擔過重。我國實行的是“生產(chǎn)型”增值稅，自l994年我國將產(chǎn)品稅改成增值稅以來，礦山企業(yè)的稅費負擔明顯加重。首先，礦業(yè)資本有機構成高，設備購置費用數(shù)額大，固定資產(chǎn)不能作為進項稅抵扣;其次，礦業(yè)主要依賴生產(chǎn)要素的增加，而礦產(chǎn)品屬于初級產(chǎn)品，為直接生產(chǎn)礦產(chǎn)品而購進及消耗的原材料及半成品很少或沒有，只有少量的進項稅額可以抵扣，因而礦業(yè)產(chǎn)值的絕大部分都要作為增值部分而繳納增值稅，致使礦業(yè)的稅賦比一般的工業(yè)企業(yè)要高出許多。而且在所得稅方面，我國的礦產(chǎn)資源儲量未作為資產(chǎn)處理，導致所得稅稅基高。

　　三、我國礦產(chǎn)資源稅費制度的生態(tài)化改革

　　對礦產(chǎn)資源稅費制度進行生態(tài)化改革，目的在于將礦產(chǎn)資源開采中產(chǎn)生的各種生態(tài)外部性影響內(nèi)部化，在礦產(chǎn)資源稅費制度的改革和完善方面，充分考慮礦產(chǎn)資源的價值和礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，保護生態(tài)平衡，促使企業(yè)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源稅費制度生態(tài)化的途徑主要有：一是對我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅(費)種做出符合生態(tài)保護要求的相關規(guī)定;二是創(chuàng)制新的礦產(chǎn)資源生態(tài)稅種;三是降低非出于生態(tài)保護目的的扭曲稅種的負擔，以保持稅收的中立性。具體體現(xiàn)為：

　　1.重構礦產(chǎn)資源稅費體制，整合稅費種類。完善我國的資源稅制度。雖然有學者建議取消“資源稅”，認為現(xiàn)有的資源稅,征收標準、歸屬和用途都不能正確體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權的收益，不能正確體現(xiàn)國家作為行政權利和財產(chǎn)權利主體與礦業(yè)權主體之間的經(jīng)濟關系,也不符合國際慣例[4]。但筆者認為，我國目前還不具備取消資源稅的條件，如取消資源稅變動過大，不符合我國經(jīng)濟發(fā)展需要一個穩(wěn)定的財稅政策的背景條件。應該在保留資源稅的基礎上，對資源稅制度進行完善。一方面將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，提高征稅額，對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源的開發(fā)以及對處于重要生態(tài)功能保護區(qū)和生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)適度地課以重稅。另一方面擴大資源稅的征收范圍，并增加其生態(tài)價值補償?shù)墓δ?，以補償?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)必須投入的生態(tài)環(huán)境成本。

　　取消探礦權和采礦權價款，直接納入具有絕對地租性質(zhì)的礦產(chǎn)資源補償費中，以避免體制上重復征收的尷尬。改礦產(chǎn)資源補償費計算方式中的從價征收為從量計征，并提高礦產(chǎn)資源補償費率。同時，進一步明確礦產(chǎn)資源補償費的用途，確保其中一部分用于礦產(chǎn)資源保護和管理支出。

　　將“生產(chǎn)型”增值稅改為“消費型”增值稅。“有選擇”地分步轉型，即允許增值稅一般納稅人用于生產(chǎn)經(jīng)營的全部機器、設備增量一次性全額抵扣進項稅，同時對存量中的機器、設備所含的增值稅進項在三年內(nèi)分期抵扣的方案既能基本體現(xiàn)增值稅的優(yōu)點，又能得到一般納稅人的普遍歡迎和支持[5]。

　　而且允許礦業(yè)企業(yè)采取加速折舊、初期折舊、提值折舊等方法作為降低所得稅稅基的重要手段。這一點，國外一些國家的做法值得我們借鑒，如：阿根廷第一年允許有60%的折舊率，剩下兩年每年20%;

　　而巴西，加速折舊與核準的采礦項目的數(shù)量變化有關。在避免雙重征稅方面，走國際合作道路，實行聯(lián)合納稅，減少總體納稅額，減輕和企業(yè)所得稅負擔。

　　2.全面實施礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。礦山環(huán)境恢復治理保證金是為了保證采礦權人在采礦過程中合理開采礦產(chǎn)資源、保護礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關閉礦山后做好礦山環(huán)境恢復治理、地質(zhì)災害防治等工作應繳納的備用治理費或履約保證金[6]。作為一項新的環(huán)境保護政策措施，礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的實施有利于加強礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復，促使礦山企業(yè)合理負擔其資源與環(huán)境成本。目前已有30個省份建立了礦山環(huán)境保證金制度[7]，在礦山環(huán)境保護及治理方面已顯現(xiàn)出了一定的優(yōu)勢。保證金的交納一般根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按噸礦2-l5元或售價的2%-4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體的交納額度，在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復保證金賬戶，由政府監(jiān)督管理其使用[8]。采礦權人按照規(guī)定提取礦山環(huán)境恢復治理保證金，確保資金專項用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復，在規(guī)定期限內(nèi)依法履行礦山環(huán)境恢復治理義務并對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理合格的，保證金應予以返還。如采礦權人不進行恢復治理，或恢復治理后仍不能達到標準的，保證金則不予返還，而將其作為非稅收入納入部門預算管理，專項用于礦山環(huán)境的恢復治理。

　　3.制定科學合理的礦產(chǎn)資源稅費率，發(fā)揮稅費率的激勵效用。在區(qū)分品種的基礎上，根據(jù)資源的稀缺程度和資源的市場需求，結合一定的市場經(jīng)濟條件適度提高一些偏低礦產(chǎn)資源的稅費率。實行浮動稅率和累進稅率相結合的稅率，充分發(fā)揮稅費率對生態(tài)保護的激勵作用：當?shù)V山企業(yè)的活動親于生態(tài)環(huán)境時，降低稅費率;當?shù)V山企業(yè)的活動逆于生態(tài)環(huán)境時，提高稅率。對回采次數(shù)等于或高于核定回采率的礦山企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。例如，在埃塞俄比亞和巴布亞新幾內(nèi)亞，礦山企業(yè)回采或是重新開發(fā)其他礦可以享受凈利潤大約5%的稅收優(yōu)惠，在24江西理工大學學報2010年8月秘魯，回采沒有任何限制還有稅收減免。