論中國財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的理論

　　一、文獻回顧

　　中國財政學(xué)家在蘇聯(lián)財政學(xué)家提出的財政職能兩分法的基礎(chǔ)上,先后提出財政職能的三分法和四分法,均認可財政監(jiān)督是財政的基本職能之一。至于什么是財政監(jiān)督,葉振鵬(1980)說,“監(jiān)督職能就是利用社會再生產(chǎn)的四環(huán)節(jié)的相互聯(lián)系和相互制約,通過財政資金運動來綜合反映國民經(jīng)濟各方面的活動情況,研究再生產(chǎn)過程中的平衡關(guān)系,使國家有可能有計劃地分配資金、調(diào)節(jié)和控制國民經(jīng)濟中的各種比例關(guān)系,經(jīng)常自覺地組織平衡實現(xiàn)對社會產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費的核算與監(jiān)督。”隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展,有的學(xué)者通過對西方發(fā)達國家財政監(jiān)督的考察,間接提出了與一個市場經(jīng)濟條件相適應(yīng)的財政監(jiān)督的特征。如徐瑞蛾對西方發(fā)達國家如美國、日本、意大利、法國,德國等多個國家財政監(jiān)督的狀況進行了整理。并提出其共同點是:公共資金是一個立體化、全方位的體系,包括財政部門監(jiān)督、審計監(jiān)督、議會監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督;財政監(jiān)督高度法治化、透明度很高。還有不少學(xué)者指出,財政監(jiān)督的含義有廣義與狹義之分。廣義上的財政監(jiān)督包括財政、審計、稅務(wù)、司法、社會團體、群眾組織以及其他有關(guān)部門對財政收支進行的監(jiān)督。狹義上的財政監(jiān)督是指財政機關(guān)及其專職機構(gòu)對行政機關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織執(zhí)行財稅法規(guī)和政策的情況以及對財政收支等事項的合法性、合規(guī)性和有效性所進行的督察、調(diào)查和檢查活動。

　　針對中國現(xiàn)行財政監(jiān)督實踐中存在的突出問題,傅道忠認為,“目前財政監(jiān)督的方式“專項性和突擊性檢查多,日常監(jiān)督少;事后檢查多,事前、事中監(jiān)督少;對公共收入檢查多,對公共支出監(jiān)督少。”部分研究者對此提出改進建議,如賈康認為,財政監(jiān)督機制要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變:一是要從事后檢查、事后處罰為主向事前、事中監(jiān)督和及時糾正調(diào)整的方向轉(zhuǎn)變;二是要從合規(guī)性檢查向合規(guī)性與合理性檢查相結(jié)合,并且加強政策性、納稅績效性的檢查方向轉(zhuǎn)變。

　　二、財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的重新界定

　　在界定“財政監(jiān)督與監(jiān)督財政”之前,有必要明確“監(jiān)督”和“財政‘的概念?！掇o?！穼?ldquo;監(jiān)”釋為“監(jiān)視、監(jiān)察”,《新華辭典》將“監(jiān)”釋為“察看”,將“督”釋為“監(jiān)管、察看”,因此“監(jiān)督”連成一詞,基本意思是從旁察看,發(fā)現(xiàn)問題。從經(jīng)濟角度看,監(jiān)督是委托人通過預(yù)算約束、要求和制定操作規(guī)則等方式來控制代理人行為所作的努力,目的是為了減少便車行為以及偷懶行為,從而使效益最大化。從管理角度看,監(jiān)督是為了達到某種既定目標而對社會經(jīng)濟的具體運行過程所實施的檢查、審核、督導(dǎo)活動,是一種特殊的管理活動。

　　什么叫“財政”,20世紀40年代中華書局出版的《辭?！穼?ldquo;財政”一詞做如下解釋:財政謂理財之政,即國家或公共團體以維持其生存發(fā)達之目的,而活動收入、支出經(jīng)費之經(jīng)濟行為也。陳共教授對“財政”的解釋是,從實際工作來看,財政是指國家(或政府)的一個經(jīng)濟部門,即財政部門,它是國家(或政府)的一個綜合性部門,通過它的收支活動籌集和供給經(jīng)費和資金,保證實現(xiàn)國家(或政府)的職能。從經(jīng)濟學(xué)的意義來理解,財政是一個經(jīng)濟范疇。財政作為一個經(jīng)濟范疇,是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為,是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動,以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標[5]。財政部財政科學(xué)研究所的賈康所長指出,財政是“以政控財,以財行政”的分配體系。這種“以政控財,以財行政”①的分配體系必然引出了對財政活動進行監(jiān)督的問題。

　　至于什么叫“財政監(jiān)督和監(jiān)督財政”,從前面的文獻回顧來看,學(xué)界都沒有把“財政監(jiān)督”和“監(jiān)督財政”的概念區(qū)分開來,把監(jiān)督財政的概念并入財政監(jiān)督的概念來理解,普遍認為財政監(jiān)督的含義有“廣義與狹義之分”。②我認為,這樣對財政監(jiān)督進行下定義過于含糊,真是概念和范疇沒有搞清楚,在財政監(jiān)督過程中很難處理好各種利益集團的關(guān)系。

　　三、財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的聯(lián)系及其主要區(qū)別

　　1.財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的聯(lián)系。財政監(jiān)督與監(jiān)督財政所進行的各類監(jiān)督活動,都是國家履行經(jīng)濟管理職能的重要體現(xiàn),都是國家監(jiān)督活動,都有事前、事中和事后的全過程監(jiān)督程序,從本質(zhì)上來說都是一種經(jīng)濟管理活動。兩者的作用都是維護全局利益和社會公共需要;防范財政風險;保證財稅政策的貫徹落實;整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序,促進廉政建設(shè)。充分發(fā)揮財政資金的有效使用和提高財政資金的使用效率。

　　2.財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的主要區(qū)別。首先是監(jiān)督的主體不同。關(guān)于財政監(jiān)督的主體問題,學(xué)術(shù)界基本上都認為有三種:一種是單指財政部門(這里指廣義財政部門而非僅指財政部,如有的國家包括國庫部、財政部,有的包括計劃預(yù)算部、財政部等);另一種是獨立審計部門;還有一種是最高權(quán)力機關(guān)[7]。這也是把財政監(jiān)督和監(jiān)督財政兩個概念進行混淆而得出的結(jié)果。這種認識顯然是把財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的主體混在一起是不準確的。我認為,應(yīng)該把兩者的監(jiān)督主體分開來看,即財政監(jiān)督的主體是財政部門,包括各級財政機關(guān)的專職財政監(jiān)督機構(gòu)和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。而監(jiān)督財政的主體是多元化的,主要是人大、審計、稅務(wù)、司法、新聞媒體以及廣大的納稅民眾。在監(jiān)督財政的諸多主體中,最有力是全國人大及其會,以及地方各級人大及其會。其次是監(jiān)督的客體范圍不同。監(jiān)督的客體在法律上主要是針對什么進行監(jiān)督,即監(jiān)督的對象是什么的問題。有的學(xué)者指出財政監(jiān)督的范圍和客體主要是兩方面:一種是僅對財政收支活動進行監(jiān)督;另一種是對政府財政運行全過程進行監(jiān)督,包括預(yù)算監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督、國有財產(chǎn)監(jiān)督等。還有的學(xué)者指出財政監(jiān)督的范圍和客體主要包括以下六個方面:預(yù)算管理監(jiān)督、財政收入監(jiān)督、財政支出監(jiān)督、國有權(quán)益監(jiān)督、會計監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督。以上觀點都把財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的范圍和客體進行了混淆。在實際當中必然會出現(xiàn)誰都想監(jiān)督,結(jié)果誰都監(jiān)督不了的現(xiàn)象。即監(jiān)督“越位”、“錯位”和“缺位”的現(xiàn)象。嚴格來說財政監(jiān)督的客體和范圍主要是指各級國家行政機關(guān)、事業(yè)單位、其他組織和個人涉及的財政收支活動。主要是財政部門日常的財政監(jiān)督管理,包括國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督、國有財產(chǎn)監(jiān)督等。而監(jiān)督財政的范圍和客體主要是指對政府財政運行全過程進行監(jiān)督,主要是各級政府的財政預(yù)算計劃、財政結(jié)算計劃,政府的各項支出等方面。最后是,財政監(jiān)督和監(jiān)督財政的性質(zhì)不同。財政監(jiān)督的性質(zhì)是各級財政機關(guān)履行國家的行政權(quán)利,是受國務(wù)院以及各級人民政府的委托,代表國家和政府的意志履行財政監(jiān)督的權(quán)力,保證國家財政運行透明化,真正保證依法理財,體現(xiàn)“民生財政”。而監(jiān)督財政的性質(zhì)是各級人大及其會和各級地方人大及其會的人民代表履行國家權(quán)力。主要受廣大納稅者及人民的委托,代表人民或納稅者的意志履行監(jiān)督財政的職能。同時,審計、司法、稅務(wù)、新聞媒體以及各類群眾組織和團體也是代表廣大人民或納稅者的意志進行社會監(jiān)督,是履行國家權(quán)力的組成部分。