?。坳P(guān)鍵詞］國債；積極財政政策；擠出效應(yīng)；財政風(fēng)險

　　1998年以來，在內(nèi)外雙重因素的影響下，以國債為中心的積極財政政策對于拉動經(jīng)濟(jì)增長，維護(hù)財政的穩(wěn)定性及消除基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”障礙作用等方面，其貢獻(xiàn)是不言而喻的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中問題的凸現(xiàn)，尤其是全球經(jīng)濟(jì)萎縮，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀的情況下，人們開始重新考慮如何繼續(xù)運用積極財政政策來應(yīng)付經(jīng)濟(jì)周期，完善政府宏觀調(diào)控體系，以圖沖破經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“極點”，夯實經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)。筆者試想以國債政策為切入點，對我國積極財政政策之走向談幾點看法。

　　一、國債規(guī)模的現(xiàn)狀分析

　　通過發(fā)行國債，聚集民間資金來擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)，這不僅有理論支持，更有實踐經(jīng)驗總結(jié)。但是，我們并非因此一談擴(kuò)大內(nèi)需就油然想起要發(fā)債。國債空間大小，國債規(guī)模是否合理，這恐怕還得結(jié)合我國的實際情況進(jìn)行具體分析。

　?。ㄒ唬膫鶆?wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率看我國的國債規(guī)模

　　如表1，從債務(wù)負(fù)擔(dān)率來看，我國尚存發(fā)債空間。但是，債務(wù)依存度，尤其是中央財政的依存度形勢不容樂觀。雖然目前財政收入受到制度外收費項目的排擠，經(jīng)過調(diào)整之后，人們對此指標(biāo)尚可接受。但從現(xiàn)實情況來看，我國的費改稅工程才剛剛起步，在未來3-5年內(nèi)不可能有徹底改觀。因此，筆者認(rèn)為財政收入受到收費項目的排擠，侵蝕財源的現(xiàn)象在以后較長時間內(nèi)仍將存在，債務(wù)依存度依然較高，政府在發(fā)債時，必須充分考慮其自身的承受能力和發(fā)債空間。

　?。ǘ膫鶆?wù)總規(guī)模看我國的國債規(guī)模

　　改革開放以來，我國重新啟動公債發(fā)行，尤其是1994年以后，政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，已成為政府調(diào)配資源，進(jìn)行宏觀調(diào)控的不可或缺的工具。有些人把我國的國債規(guī)模與美國進(jìn)行橫向比較，得出讓人放心的結(jié)論（與美國相比，我國國債總規(guī)模還比較小）。但是，我國的國債發(fā)行歷史較短，且償債方式基本上是借新債還舊債，依靠政府投資項目取得的收益和經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長力量來還債基本上未能反映在償債資金里。因此，把我國國債規(guī)模與美國進(jìn)行比較得出讓人放心的結(jié)論實質(zhì)上并非讓人放心。

　　（三）從政府的隱性債務(wù)看國債總規(guī)模

　　單純從國債本身這個范疇來進(jìn)行比較，我國國債規(guī)模尚未達(dá)到警戒線（《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的達(dá)標(biāo)指標(biāo)），但我國現(xiàn)實存在著大量的隱性債務(wù)和各種不良資產(chǎn)，增大了政府發(fā)債的風(fēng)險性。日前，我國有影響的政府債務(wù)包括：政策性銀行的債務(wù)和國有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)；公共擔(dān)保的國有和私營企業(yè)外債；社會保障欠賬；糧食掛賬和供銷社掛賬；地方財政的隱性債務(wù)，例如欠發(fā)達(dá)地區(qū)拖欠教師工資等。

　　綜合上述五大要素看我國的國債規(guī)模，情況非常嚴(yán)峻，據(jù)國家計劃委員會經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)司財務(wù)處估計，截至1999年止，政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率為90%-125%.

　　二、國債兩大實質(zhì)效應(yīng)分析

　?。ㄒ唬膽?yīng)債主體上看國債的擠出效應(yīng)國債的擠出效應(yīng)

　　在此主要是指民間投資與政府投資在資金上的爭奪，有些人認(rèn)為由于國債投資領(lǐng)域本身所具有的一系列獨特特點（重視社會效應(yīng)、周期長、回收慢等）決定了其投資具有不可替代性，民間投資根本無力在政府投資領(lǐng)域內(nèi)分得一塊自留地。其實不然，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的完善，市場機(jī)制真正發(fā)揮作用和公共財政下明確的政府分工，民間資本的投資領(lǐng)域會越來越寬，門檻也會越來越低。如在此情況下仍對發(fā)債樂此不疲，則不僅會影響其資金的流向，更會打擊民間資本的投資積極性，不利于通過擴(kuò)大投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長，而事實上，民間投資對經(jīng)濟(jì)的真正“飛躍性”發(fā)展起關(guān)鍵性作用。

　?。ǘ﹪鴤L(fēng)險效應(yīng)分析

　　由于政府的主權(quán)地位，人們一般認(rèn)為國債的風(fēng)險較小，發(fā)展中國家往往利用政府的主權(quán)地位大規(guī)模在國內(nèi)外舉債來促進(jìn)或保持經(jīng)濟(jì)的增長。事實上，也達(dá)到了舉債主權(quán)國政府的舉債目標(biāo)。但國際經(jīng)驗表明，許多政府錯把這種經(jīng)濟(jì)增長帶來的表面繁榮誤認(rèn)為永久的繁榮，沒有采取穩(wěn)健的財政政策來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和消除表面繁榮帶來的經(jīng)濟(jì)泡沫，結(jié)果陷入了債務(wù)危機(jī)。從我國的實際情況出發(fā)，我國的國債風(fēng)險主要內(nèi)在于以下兩方面：

　　1.從國債的償債方式來看，我國的國債還本主要是通過舉新債而完成償還舊債，逐步滾動累積下去，政府不僅要承擔(dān)更大的還本壓力，更要承擔(dān)巨額付息的風(fēng)險，尤其是隨著金融資本市場的完善，投資者將面臨更多的投資機(jī)會。那么，政府要參與與其他金融資產(chǎn)爭奪市場，不僅要有信譽(yù)作保證，更要為投資者帶來投資實惠，否則，政府很可能顧此失彼，而隱入債務(wù)窘境。

　　2.經(jīng)濟(jì)增長未見預(yù)期成效，以國債為中心的積極財政政策，并未達(dá)到政府的預(yù)期調(diào)控目標(biāo)，乘數(shù)效應(yīng)未能完全釋放出來，這是眾多專家、學(xué)者的一致意見，經(jīng)濟(jì)增長不穩(wěn)定是其表現(xiàn)出來的主要特點。雖然近幾年來我國稅收收入增長較快，但其增長不是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，也不是通過嚴(yán)肅立法而取得的，對于稅收增長的可持續(xù)性人們更持懷疑態(tài)度。因此，主要以稅收收入來償還債務(wù)，降低國債總規(guī)模在我國目前情況似乎前景非常黯然。同時，國債資金使用上的低效益性和任意改變資金用途，更加劇了國債的風(fēng)險。

　　2001年上半年，我國經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到7.8%，雖有所回升，但與去年同期相比，仍然下降了0.3個百分點。據(jù)專家估計，受美國經(jīng)濟(jì)縮水的影響，2001年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀，外貿(mào)出口將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，積極財政政策已不是權(quán)宜之計，而是一項應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行相機(jī)抉擇的長期政策。但是從上述分析我們知道，我國發(fā)債空間已經(jīng)很小，財政風(fēng)險較大，經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)不穩(wěn)固。因此，政府在運用積極財政政策時，必然要實現(xiàn)轉(zhuǎn)向。在條件成熟時，國債應(yīng)淡出積極財政政策體系，為積極財政政策體系中其它政策工具發(fā)揮效應(yīng)騰足空間

三、積極財政政策之走向

　?。ㄒ唬p稅應(yīng)是刺激民間投資需求，提高企業(yè)競爭力的強(qiáng)有力手段

　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉弗用著名的“拉弗曲線”論證了稅收與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，從供給角度剖析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一源動力。我國的積極財政政策，在刺激總需求的同時，也應(yīng)雙管齊下，注重供給管理，這樣，才能穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)，釋放和化解財政風(fēng)險。

　　隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢的加快和我國加入WTO，我國企業(yè)參與國際競爭是件早晚的事情。但是，從全球總體企業(yè)稅負(fù)水平來看，我國處于偏高水平，且存在內(nèi)外資企業(yè)兩套稅制，非常不利于企業(yè)參與國際競爭。雖然出口退稅政策幾經(jīng)調(diào)整，在一定程度上形成了激勵，但在正式加入WTO后，自由貿(mào)易政策將會自動抵銷其出口退稅正效應(yīng)。此外，全球稅制改革的一大潮流就是減稅，為企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，提高核心競爭力留足資金空間。因此，筆者認(rèn)為，我國的減稅應(yīng)該是指根據(jù)國內(nèi)客觀經(jīng)濟(jì)情況，靈活地降低納稅人的實際負(fù)擔(dān)，對其形成較實惠的激勵，而不是簡單的稅種“剪貼”。其重心應(yīng)放在以下幾個方面：

　　1.企業(yè)所得稅方面。在兩稅未能合并之前，企業(yè)所得稅與外國企業(yè)和外商投資企業(yè)所得稅應(yīng)先在稅率上統(tǒng)一起來，究竟采用哪檔稅率，可參照周邊國家和美國的標(biāo)準(zhǔn)，制定在25%-29%之間；其次，要規(guī)范兩稅中應(yīng)納稅所得額的扣除項目，減少政府官員在企業(yè)中的尋租行為，為企業(yè)公開納稅創(chuàng)造一個透明化、制度化的空間；第三，要加快費改稅工程的工作，對一切強(qiáng)加于企業(yè)頭上的不合理收費，可以通過立法，賦予企業(yè)拒付的權(quán)力。

　　2.增值稅轉(zhuǎn)型。生產(chǎn)型增值稅其實質(zhì)是政府?dāng)控數(shù)囊环N重要形式，不能促成投資激勵和科技進(jìn)步，尤其是對于那些固定資產(chǎn)比重大的企業(yè)而言，長期得不到資金來更換設(shè)備提高競爭力。當(dāng)然，有些人擔(dān)心將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，政府收入會損失一塊，這確實也有一定的道理。但筆者更認(rèn)為，增值稅轉(zhuǎn)型之后，客觀上減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)，將會極大地刺激其加大投資力度，進(jìn)行技術(shù)更新改造，提高企業(yè)競爭力，經(jīng)濟(jì)活動量也會因此而成倍增長，這樣一來流轉(zhuǎn)稅類中其他稅種收入的自然增長會彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型后財政收入損失中的一塊，二來也可以通過公司（企業(yè)）所得稅補(bǔ)回一塊。更為重要的是，增值稅轉(zhuǎn)型激發(fā)了投資者的投資積極性，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)活動量，也更符合國際慣例。如此看來，增值稅的轉(zhuǎn)型在我國不僅具有可行性，更具有一定的必然性。

　　3.其它稅種的調(diào)整。對于因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢而開征的土地增值稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已停征）等稅種，在目前供需失衡的情況下，其已失去了存在的理由，因此，要及時、有計劃地將土增值稅及其個別稅種停征。同時，對于在地方稅體系中存在內(nèi)、外兩套征收方法的稅種，要盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，公平稅負(fù)，不符合實際情況的，要堅決予以停征，不能再把它們看作是聚集財政收入的一種手段，而應(yīng)該更重視它們在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)節(jié)作用和對經(jīng)濟(jì)活動量增長的貢獻(xiàn)大小。

　?。ǘ┰黾迂斦С?，提高財政支出效益，加強(qiáng)項目監(jiān)管

　　政府在財政支出方面，普遍反映監(jiān)管不力，效率低下，工程項目重復(fù)建設(shè)，資金浪費非常嚴(yán)重。對于利用國際組織貸款來發(fā)展的一些項目也存在同樣的問題，政府只管投資而忽視效益。形成極大的資金“漏斗區(qū)”，不僅項目本身不能盈利，無法安排資金還貸，甚至還要求國家繼續(xù)加大投資力度。很顯然，這種支出增長根本不可能發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)，其結(jié)果往往是政府背上了沉重的債務(wù)包袱。因此，在今后幾年的積極財政政策體系中，財政支出還要加大投資力度，但其重心一定要放在效益和監(jiān)管上。在立法可能的前提下，明晰政府的具體職責(zé)，突出其服務(wù)和宏觀調(diào)控功能而淡化其投資者的角色，同時，要加快預(yù)算管理，一改過去支出隨意性特點，使預(yù)算（預(yù)算草案）成為真正意義上具有硬約束力的法律文件。

　?。ㄈ┒愂街С鰬?yīng)重點放在支持中小型企業(yè)發(fā)展上

　　改革開放以來，我國實行的各種稅收優(yōu)惠政策也已到了末期，我們可以在清理和整理的過程中結(jié)合我國中小型企業(yè)的實際情況，給予他們足夠的政策支持。我國中小型企業(yè)在資本市場無力籌集它們想要的資金，銀行出于自身風(fēng)險的一種本能反應(yīng)而不愿給它們提供貸款，中小型企業(yè)的發(fā)展面臨了巨大的資金缺口，因此，其發(fā)展一要靠自身積累，二要靠政府支持。稅式支出是提高中小型企業(yè)自身積累率的重要政策。中小型企業(yè)，不僅是生產(chǎn)者，更是一個消費者，它發(fā)展的優(yōu)劣狀態(tài)，直接影響著積極財政政策的效果，與經(jīng)濟(jì)增長有著較高的相關(guān)性。

　?。ㄋ模┩顿Y重點應(yīng)放在農(nóng)村、教育和環(huán)保方面

　　從現(xiàn)實情況上看，經(jīng)過前幾年大規(guī)模的投資，我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施已有較大改觀，同時結(jié)合上述第二點分析，有些項目支出效益不佳缺乏還貸能力，客觀上造成了政府在選擇項目時過于謹(jǐn)慎，不敢放貸，那么在此時，把資金統(tǒng)一于中央財政，把它作為預(yù)算資金，重點向農(nóng)村、教育、環(huán)保等領(lǐng)域投資。尤其是向農(nóng)村投資，如果徹底改變了農(nóng)民的生產(chǎn)條件和生活設(shè)施條件，巨大的需求將會釋放出來，形成排浪式消費高潮。

　　文章最后需要指出的是，積極財政政策應(yīng)是一個有機(jī)的體系，政府在運用各種政策工具時，應(yīng)充分論證其可行性，將它們間的相互抵消效應(yīng)降至最低點，使積極財政政策對我國經(jīng)濟(jì)增長真正起到積極作用。