社會學(xué)論文參考(2)
社會學(xué)論文參考篇2
淺析政府購買社會服務(wù)的實踐偏差與路徑修正
一、問題的提出
我國政府購買社會服務(wù)始于20世紀(jì)90年代。在理論與實踐互相激蕩、政社關(guān)系得以不斷反思和考量進程中，政府購買社會服務(wù)逐漸成為備受推崇的制度創(chuàng)新與政策工具。目前，我國處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、釋放改革紅利的階段，政府購買社會服務(wù)無疑有益于改善民生、引導(dǎo)有效需求、深化社會領(lǐng)域改革。黨的十八屆三中全會明確提出要處理好政府與社會的關(guān)系，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。多次提出簡政放權(quán)，準(zhǔn)確定位和動員全社會的資源，在推進社會治理現(xiàn)代化的進程中，充分動員社會組織的活力和發(fā)揮社會組織的作用。也強調(diào)政府購買社會服務(wù)的必要性。2013年國務(wù)院常務(wù)會議提出推進政府向社會力量購買公共服務(wù)。2015年十二屆全國人大會議進一步提出基本公共服務(wù)盡量采用購買方式，鼓勵社會參與，提高供給效率。
政府購買社會服務(wù)基于道義與慈善的價值、政社關(guān)系重塑、公共服務(wù)質(zhì)量亟需提升等背景得到了廣泛的應(yīng)用與發(fā)展，在我國形成了多層次、多領(lǐng)域、多樣化的實踐探索。然而實踐中政府購買社會服務(wù)的精神與初衷并未落實，國家的公權(quán)力仍然處于中心地位，社會力量發(fā)展明顯滯后。政府購買服務(wù)沿襲了既有的政府壟斷性供給、行政化供給的路徑，延續(xù)了政府主導(dǎo)的路徑依賴，呈現(xiàn)出政策的急迫推動與執(zhí)行能力不足、高層購買目標(biāo)導(dǎo)向性與基層實踐偏離的反差。本文將闡釋政府購買社會服務(wù)的種種實踐偏差，分析其實踐與目標(biāo)偏離的原因，探索政府購買社會服務(wù)的路徑修正，以期對政府購買社會服務(wù)實踐提供有益的啟示。
二、政府購買社會服務(wù)發(fā)展的實踐偏差
政府購買社會服務(wù)的目標(biāo)設(shè)計包括促進多元競爭、提升供給效率，滿足不同需求、維護公共利益，創(chuàng)新公共服務(wù)機制、促進政府職能轉(zhuǎn)變，還權(quán)于社區(qū)、促進社會組織的發(fā)展等方面。但在實踐中政府購買社會服務(wù)呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”、“壁壘化”、“泛化”和“鴻溝化”等實踐偏差。
(一)“內(nèi)卷化”：政府購買社會服務(wù)尋求受政府控制的承接者
“內(nèi)卷化”原意是社會或文化發(fā)展固定后對變遷的阻滯。政府購買社會服務(wù)的內(nèi)卷化是“國家權(quán)力的內(nèi)卷化”，意味著基層政府受到權(quán)力、利益等內(nèi)部化力量的驅(qū)動，在購買中尋找直接或間接受政府控制的社會組織，維護或擴展政府的組織邊界;通過增設(shè)機構(gòu)和擴大外延以鞏固基層控制力，甚至通過職能下沉擴展政府邊界;以崗位購買為基礎(chǔ)，通過財政控制、人事控制、業(yè)務(wù)控制等方式實現(xiàn)對承接者的控制，讓政府購買社會服務(wù)成為一紙空文。王浦劬等學(xué)者在全國范圍內(nèi)的調(diào)查顯示，很多作為承接者的社會組織是基于地方政府的需要而發(fā)起建立的[1](p.28);詹國彬等學(xué)者針對寧波市四十余家職能部門的服務(wù)購買進行了調(diào)研，結(jié)果顯示以招投標(biāo)實現(xiàn)政府購買的項目僅占1/3，絕大部分的購買項目都以協(xié)商、委托的形式進行[2]。
政府購買社會服務(wù)的“內(nèi)卷化”使得社會組織成為政府部門的延伸，政社關(guān)系模糊，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的僵化、失效或封閉化;導(dǎo)致政社雙方權(quán)責(zé)關(guān)系不對等，政府掌控著社會組織參與公共服務(wù)的準(zhǔn)入權(quán)，雙方無法按照商業(yè)慣例進行交易，是傳統(tǒng)壟斷供給的變形;“內(nèi)卷化”使得政府扮演了政策制定者、服務(wù)購買者、結(jié)果評判者等多重角色，權(quán)利的拓展延伸容易產(chǎn)生腐敗，利益集團與權(quán)力的合謀與交易可能產(chǎn)生比政府壟斷供給公共服務(wù)更嚴(yán)重的問題。
(二)“壁壘化”：地域、組織間人為的購買屏障
“壁壘”，即防御工事，現(xiàn)用以比喻事物間的界限。政府購買社會服務(wù)的“壁壘化”分為顯性壁壘和隱性壁壘。顯性壁壘是地方政府為了追求地方利益、部門利益，在地域間、組織間樹立起購買屏障，人為地將培育扶植的社會組織“據(jù)為己有”，阻礙資源的自由流動。筆者在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)壁壘化的現(xiàn)象普遍存在。例如，某致力于青少年服務(wù)的社會組織在就學(xué)就業(yè)、親子關(guān)系、心理問題、素質(zhì)拓展等方面有著豐富的工作經(jīng)驗，但由于其注冊地隸屬A區(qū)的管轄范圍，是該區(qū)政府扶植社會組織的先鋒隊和標(biāo)桿，當(dāng)其他基層政府慕名前來購買的時候，A區(qū)主管部門不支持不贊成的態(tài)度就人為地形成了區(qū)域壁壘。公眾對社會組織的態(tài)度和信任度是隱性的購買壁壘。公眾對社會組織提供公共服務(wù)存在著質(zhì)疑與不理解，不少社會組織在公共服務(wù)的供給中遭遇了“閉門羹”。如山東青年志愿者聯(lián)合會主席劉某稱其帶志愿者去挨家挨戶探訪孤寡老人的時候，剛說明來意就被拒之門外。在支教中很多志愿者也發(fā)現(xiàn)與很多農(nóng)村的父母輩無法溝通等現(xiàn)象，甚至有一半以上的校長不信任支教者。大學(xué)生志愿者想為村民代購春節(jié)返鄉(xiāng)火車票也遭遇漠視甚至白眼等。“壁壘化”意味著政府未完全擺脫傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的思維定勢，意味著社會組織與公眾的信任關(guān)系尚未形成，是政府購買社會服務(wù)的異化。
(三)“泛化”：政府購買社會服務(wù)成為地方政府卸責(zé)任和甩包袱的手段
“泛化”原指當(dāng)刺激與反應(yīng)形成條件關(guān)聯(lián)后，類似的刺激也會產(chǎn)生一定的反應(yīng)。政府購買社會服務(wù)的泛化意味著當(dāng)政府習(xí)慣了將公共服務(wù)“推出”后，購買成了地方政府卸責(zé)任和甩包袱的手段。“泛化”體現(xiàn)為政府以服務(wù)民生的名義將公共職能削減，降低了責(zé)任意識。如湖南邵東縣政府購買治安服務(wù)，將巡邏、防控、盤問、檢查等事項承包出去，行政執(zhí)法權(quán)的外包招致了普遍的質(zhì)疑[3]。“泛化”也體現(xiàn)為地方政府的購買內(nèi)容和方式十分自由，缺乏明確的前期計劃審核與有效的評估。如廣東東莞等12市將電子眼外包，收取罰款當(dāng)利潤，在質(zhì)疑聲中很快被叫停[4]。“泛化”還體現(xiàn)為忽視公共服務(wù)供給中一些基礎(chǔ)性和公益性的事務(wù)領(lǐng)域，而對那些能夠帶來實際利益的領(lǐng)域趨之若鶩。如深圳市政府購買城管業(yè)務(wù)，承包深圳市羅湖、福田在內(nèi)的10個街道城管服務(wù)的鼎弘物業(yè)開山寨執(zhí)法車執(zhí)法，具有黑社會犯罪性質(zhì)的成員龔某借著城管之名大肆收取保護費、敲詐小商販[5]等。此外，“泛化”意味著涉及一些不合乎需求的領(lǐng)域，如“服務(wù)于公共利益的領(lǐng)域;沒有付費者不能排除在外的領(lǐng)域;公眾無力支付的領(lǐng)域;危害公共目標(biāo)的領(lǐng)域;涉及關(guān)鍵公共能力的領(lǐng)域;違背公眾根深蒂固的價值觀念的領(lǐng)域”[6](pp.177178)等。 政府購買社會服務(wù)是政府的自我革新，是將相關(guān)的公共服務(wù)生產(chǎn)活動進行交付，但絕不意味著政府部門的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與責(zé)任推卸。盲目的“泛化”可能導(dǎo)致“空心國家”日益嚴(yán)重，使公共組織自身喪失了提供公共服務(wù)的能力，并致使責(zé)任問題蔓延[7]。
(四)“鴻溝化”：不同地域、不同群體間享有的公共服務(wù)差異巨大
“鴻溝化”意味著地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間分布極不均衡。政府購買社會服務(wù)的“鴻溝化”體現(xiàn)為東部發(fā)達省份如上海、廣東、福建等發(fā)展較快，西部省份購買服務(wù)推進緩慢;城市發(fā)展較快，落后偏遠的山村、偏狹地區(qū)承接力量不足，發(fā)展緩慢甚至干脆沒有進行。國際上通常以萬人社會組織的數(shù)量來衡量社會文明程度和社會組織發(fā)展程度。我國每萬人擁有的社會組織數(shù)約為3.7個[8]，其中國內(nèi)社會組織發(fā)展較差的西部或農(nóng)村地區(qū)不到1個;不僅遠低于城市或部分區(qū)域(如上海靜安區(qū)14個，北京11.1個，青島、深圳、寧波6個～8個)，也遠低于世界國家每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個、發(fā)展中國家超過10個的標(biāo)準(zhǔn)[9]。
經(jīng)濟發(fā)展不均衡、社會組織發(fā)展的顯著差異導(dǎo)致不同地區(qū)、不同群體享有公共服務(wù)差異巨大，社會弱勢群體享有的公共服務(wù)空間十分有限。公共服務(wù)的“鴻溝化”導(dǎo)致社會成員無法均衡地享受已有的發(fā)展成果，大大降低了公共服務(wù)體系的效率，偏離了政府購買社會服務(wù)的目標(biāo)(參見表1)。表1政府購買社會服務(wù)的目標(biāo)、實踐偏差與表現(xiàn)
政府購買社會服務(wù)的目標(biāo)設(shè)計政府購買社會服務(wù)的實踐偏差政府購買社會服務(wù)實踐偏差的表現(xiàn)A1.促進多元競爭，提升供給效率A2.追求地盤、加強控制A3.“內(nèi)卷化”B1.滿足不同需求，維護公共利益B2.地方保護主義、追求部門利益B3.“壁壘化”C1.創(chuàng)新公共服務(wù)機制，促進政府職能轉(zhuǎn)變C2.卸責(zé)任、甩包袱C3.“泛化”D1.促進社會組織發(fā)展，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的均衡化D2.社會組織發(fā)展滯后、區(qū)域公共服務(wù)供給失衡D3.“鴻溝化”數(shù)據(jù)來源：筆者繪制。
三、政府購買社會服務(wù)實踐
偏差的原因政府購買社會服務(wù)取得的成效有目共睹，然而受到既有路徑和現(xiàn)實因素的制約，無論是政府、社會組織還是公眾，無論是角色轉(zhuǎn)型、制度規(guī)范還是文化心理都有不適應(yīng)的地方，多重因素共同構(gòu)成了政府購買社會服務(wù)的實踐偏差。
(一)“內(nèi)卷化”：政府自我擴張的本能和改革過渡期的需要
在政府購買社會服務(wù)實踐中地方政府常常體現(xiàn)出追求地盤、加強控制的“內(nèi)卷化”傾向。第一，政府具有財政幻覺與機構(gòu)自我擴張的本能。政府購買社會服務(wù)是一項放權(quán)讓利的創(chuàng)新機制，必然會影響政府的財權(quán)、事權(quán)，進而影響政府可支配的資源和利益。地方政府為了維護既得利益，加強了對重要社會組織的控制和行政保護;社會組織成為政府部門的延伸，甚至出現(xiàn)社會組織為某些特定的公共需求而設(shè)置的問題。社會組織參與公共服務(wù)的深度與廣度均取決于政府，導(dǎo)致雙方難以形成有約束力的契約關(guān)系。第二，我國目前還處于事業(yè)單位改革的過渡期，尚未從根本上轉(zhuǎn)變以人養(yǎng)事的機制。事業(yè)單位改革涉及的單位有110萬之巨，涉及的人數(shù)更高達3000萬[10]。這意味著錯綜復(fù)雜的關(guān)系調(diào)整和人員編制的巨大變動，甚至倒逼連鎖反應(yīng)促動更多的體制內(nèi)利益。而根據(jù)2014年7月1日施行的《事業(yè)單位人事管理條例》，事業(yè)單位的員工只有違法違規(guī)方能辭退，事業(yè)單位人員去向面臨著巨大的問題。政府購買社會服務(wù)將社會組織吸納為政府的控制對象，通過行政職能下沉讓社會組織成為分流事業(yè)人員的重要去處等“內(nèi)卷化”現(xiàn)象成為改革過渡期的權(quán)宜之計。
(二)“壁壘化”：片面政績觀、上下級的考核體系和傳統(tǒng)的認(rèn)知心理
在政府購買社會服務(wù)實踐中地方政府常常體現(xiàn)出地方保護主義、追求部門利益的“壁壘化”傾向。第一，片面的政績觀引致了錯誤的認(rèn)知。一些地方政府熱衷于看得見、摸得著的政績工程，熱衷于博眼球的形象工程，熱衷于見效快的面子工程。政府購買社會服務(wù)并非立足于公眾需求與服務(wù)本質(zhì)，而是更多地出于對政府自身政績的考量，將一些較好的政府購買項目作為自己獨有的政績保護起來，形成了行政化的壁壘。第二，與我國當(dāng)前上下級的政績考核體系直接相關(guān)。當(dāng)前我國以上級主管部門的意志為基調(diào)確定考核的內(nèi)容，由上級主管部門擔(dān)任考核成員，缺乏規(guī)范化的政績考核指標(biāo)，使得考核難以做到客觀、公正。政府官員關(guān)注于集體行動的重要性，期望從集團的有效活動中獲得物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益。為了謀求眼前的政績，政府購買社會服務(wù)常以地方或部門為集團單位，將社會組織進行分割分類，僅僅選擇本地區(qū)甚至本部門扶植的社會組織， 這樣資源集中在地方和部門的利益之下，形成公共服務(wù)供給的“行政壟斷”。第三，傳統(tǒng)的認(rèn)知、社會規(guī)則體系與制定理念，組織與個體自利本源性，導(dǎo)致公眾與社會組織關(guān)系的異化――人們對非官方供給的公共服務(wù)持不信任、不支持、不接受的態(tài)度形成了無形的壁壘，阻礙了購買目標(biāo)的達成。
(三)“泛化”：政府角色轉(zhuǎn)型遲滯和購買機制不完善
在政府購買社會服務(wù)實踐中政府常以“回應(yīng)需求、轉(zhuǎn)變職能”的名義將公共服務(wù)推向社會，從政府對公共服務(wù)的大包大攬走向另一個極端――毫無限制地放棄自己應(yīng)提供與安排的公共服務(wù)，即政府購買社會服務(wù)的“泛化”。究其原因在于三方面。第一，當(dāng)前政府角色定位不清，角色轉(zhuǎn)型遲滯。定位不明確、不具體、不穩(wěn)定，權(quán)限交叉重疊，政府的錯位、缺位和不到位現(xiàn)象突出。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)生產(chǎn)方式中政府是公共資源的掌控者和公共服務(wù)的壟斷供給者，新型的供給方式推動了政府既有角色的蛻變，而政府卸責(zé)沖動、自我保護的本能阻滯了政府新型角色的建立。第二，信息不對稱。由于政府購買服務(wù)的核心參與者政府、社會組織、公眾處于購買供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的管理者、供給者、消費者之間由于目標(biāo)函數(shù)不一致、信息不對稱產(chǎn)生了委托代理問題。政府有了卸責(zé)任與甩包袱的空間。第三，評價體系不完善。實踐中政府居于主導(dǎo)地位，擁有較強的話語權(quán)和選擇權(quán)，多數(shù)評價停留在原則性堅守方面，或雖強調(diào)引入第三方評估機制，對第三方的資格卻無限制條件[11](pp.261274)。政府購買社會服務(wù)的項目大都具有質(zhì)量變動難以衡量、績效評估難以操作的特點。公共服務(wù)的質(zhì)量與績效意味著公眾獲得的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的高低，體現(xiàn)為人們的實際感受，包括服務(wù)品質(zhì)、時間以及其他變量。當(dāng)前“數(shù)字績效”評估指標(biāo)促進了政府購買，卻忽略了對購買的實際效果的評估。
(四)“鴻溝化”：社會組織發(fā)展滯后和基層政府財權(quán)事權(quán)的失衡
在實踐中政府購買社會服務(wù)呈現(xiàn)出社會組織發(fā)展滯后、公共服務(wù)供給的區(qū)域領(lǐng)域不均衡的特點，產(chǎn)生了貧富地區(qū)的“鴻溝化”。第一，我國社會組織整體發(fā)展滯后，無論從數(shù)量和質(zhì)量上都難以滿足公共需求，制約了公共服務(wù)承接者之間的競爭。就社會組織的生存環(huán)境而言，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的社會組織由于有相應(yīng)的支持得到了較快的發(fā)展，而草根組織存在著層次地位低、發(fā)展空間不足、利益表達空間狹窄、參與機會匱乏等問題。尤其是在一些欠發(fā)達地區(qū)，完全由社會運營的社會組織在夾縫中生存得十分艱難，大量的草根社會組織被排除在購買行動之外，公共服務(wù)供給極不均衡[12]。就社會組織的承接能力而言，我國多數(shù)社會組織的管理處于中下水平，其日常管理制度、組織機構(gòu)不健全，缺少規(guī)范增強了組織的隨意性，組織成員所持的方式成為行動的基本程序。許多社會組織能力匱乏、活力不足，服務(wù)意識與水平都達不到期望的要求。不少志愿者都是“半路出家”，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)與職業(yè)素養(yǎng)，提供公共服務(wù)的往往難以控制。第二，政府購買社會服務(wù)出現(xiàn)城鄉(xiāng)“鴻溝化”的原因還在于事權(quán)與財力配置不對稱，偏遠落后地區(qū)尤為突出。事權(quán)是各級政府管理公共事務(wù)、提供公共支出的職責(zé)，財權(quán)是各級政府享有組織財政收入的權(quán)力，事權(quán)、財權(quán)恰當(dāng)匹配是公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)。地方政府的事權(quán)源于上級主管部門下達的指令，主管部門對這些指令往往采取低比例、少負(fù)擔(dān)的原則，大部分由地方政府自行配套;本應(yīng)由上級政府承擔(dān)的責(zé)任，卻全部或部分下放給了地方政府，呈現(xiàn)出上級政府與基層政府事權(quán)財權(quán)錯位、事權(quán)層層下移、財權(quán)層層集中的現(xiàn)象。在財權(quán)與事權(quán)高度不對稱的情況下，地方政府尤其是貧困地區(qū)的公共部門難以提供必需的公共服務(wù)，“鴻溝化”也就不足為奇了。
四、修正政府購買社會服務(wù)實踐偏差的路徑選擇
(一)明晰政社邊界，重構(gòu)人、事關(guān)系
第一，要破除政府購買社會服務(wù)“內(nèi)卷化”的問題，必須明確政府的職能范圍，明晰政社邊界，實現(xiàn)“政事分開、管辦分離”。明確政府購買社會服務(wù)的職能定位，需要將政社關(guān)系依法設(shè)定，以契約條文的形式實現(xiàn)政府和社會組織職能定位和邊界范圍的法制化。政府的主要職責(zé)是制定公共服務(wù)的政策與規(guī)則、了解公眾對公共服務(wù)的基本需求、確定公共服務(wù)的供給范圍與成本補償、完善公共服務(wù)的購買流程和評估監(jiān)督機制。社會組織的主要職責(zé)是生產(chǎn)公共服務(wù)、實施供給過程、承擔(dān)契約責(zé)任。明晰政社邊界的核心是在法律法規(guī)約定的框架下，建立以公共服務(wù)與公眾利益為核心的一套權(quán)利安排、責(zé)任分工和激勵約束機制。以契約的形式明確政社關(guān)系，實現(xiàn)政社在平等基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)重新配置，有助于轉(zhuǎn)變社會組織客體化、被動管制的局面，減少和消除行政化的色彩，有助于促進社會組織的自治與平衡能力，促進政社之間的優(yōu)勢互補與良性互動。
第二，需要從根本上轉(zhuǎn)變“以人養(yǎng)事”的機制，重建人、事關(guān)系?，F(xiàn)行的事業(yè)單位人事制度中包含的終身就業(yè)、勞保統(tǒng)包等內(nèi)容，為事業(yè)單位職工提供了穩(wěn)定的預(yù)期，因而事業(yè)單位人員的改革與分流遭遇了強大而持續(xù)的阻力。要轉(zhuǎn)變“以人養(yǎng)事”的機制，需要“建立聘用制為基礎(chǔ)的用人制度，以聘用合同代替事業(yè)單位的身份，將人事管理從身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位用人自主、分配自主，由國家用人向單位用人轉(zhuǎn)變”[13](p.77)，把單位人變成社會人，實現(xiàn)人、事進口和出口的良性循環(huán)，實現(xiàn)人才的社會化配置，真正實現(xiàn)“財隨事轉(zhuǎn)、以事定崗”。同時要減少事業(yè)單位對行政主管機關(guān)的傳統(tǒng)依附性，后移政府的權(quán)力邊界、削減政府的權(quán)力范圍。
(二)樹立民生優(yōu)先的政績觀，促進多元互信
要破除政府購買社會服務(wù)的“顯性壁壘”，一是要樹立正確的政績觀，即樹立以人為本、及時回應(yīng)公民需求的理念，樹立注重民生供給、完善公共服務(wù)的理念，樹立以結(jié)果為導(dǎo)向、兼顧眼前和長遠發(fā)展的理念。從根本上摒棄以GDP為導(dǎo)向的政府政績觀，糾正重物輕人的片面政績觀，使政府購買社會服務(wù)的效果最終要落實到公共物品供給的質(zhì)量上。二是需要建立民生優(yōu)先、公民導(dǎo)向的政績考核體系。制定一套科學(xué)、系統(tǒng)的評價考核指標(biāo)，不僅應(yīng)注重可考量的量化標(biāo)準(zhǔn)，還需要注重指標(biāo)的結(jié)果導(dǎo)向性、公眾性、公益性等;不僅應(yīng)注重指標(biāo)的經(jīng)濟性，更應(yīng)注重指標(biāo)的社會性、環(huán)境性和制度性，充分考慮公共服務(wù)供給的質(zhì)量、社會發(fā)展、資源與環(huán)境以及行政效果、公眾滿意的程度。建立科學(xué)的績效考核流程，從內(nèi)容的前期論證到評估機構(gòu)、人員的選取、評估過程等都應(yīng)堅持充分考慮公民利益、注重服務(wù)質(zhì)量的原則。
社會組織和公眾作為公共服務(wù)的供給者與消費者，他們之間的互動與信任關(guān)系成為破除“隱形壁壘”、實現(xiàn)有效供給的關(guān)鍵。第一，需要通過規(guī)劃項目與實施項目的全部過程，為社會組織與公眾建立和維護有益的關(guān)系。以政府購買社會服務(wù)為契機，專注于社會問題、社會領(lǐng)域以及對普通民眾的日常生活的影響，通過組織功能的實現(xiàn)擴大影響，提高社會認(rèn)同度。第二，需要在公共服務(wù)的多元主體間搭建共同協(xié)商對話的平臺，政府、社會組織、公眾代表等定期召開會議。溝通可以采取聽證會、圓桌交流會等形式。通過對既有公共服務(wù)的推行與實施情況的分析回顧，及時反饋問題，提出建議及未來的發(fā)展策略。第三，需要提高公眾的公共精神。加強對社會責(zé)任規(guī)范的宣揚，將公共精神潛移默化地內(nèi)化為公眾的自我傾向，不僅會使公眾產(chǎn)生對社會組織的認(rèn)同，更有助于將其納入公共服務(wù)供給的主體中來，賦予公眾公共服務(wù)的知情權(quán)與參與權(quán)，以公眾的監(jiān)督來規(guī)范政府的行為。“授權(quán)顧客充當(dāng)承包者所提供服務(wù)的監(jiān)督者，常常比雇傭一群當(dāng)局檢察官更為有效，也更廉價。”[6](p.184)
(三)明確政府角色，完善購買制度
公共服務(wù)領(lǐng)域的改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面的要素，明確政府角色定位是確定購買底線、避免購買泛化的基礎(chǔ)。“政府的重要角色在于向其公民提供充分、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)設(shè)和維護和諧的社會秩序和美好的公共生活。這是政府行為的起點，也是運行的歸宿。”[1](p.32)政府購買社會服務(wù)能否取得成功，評判標(biāo)準(zhǔn)在于公眾是否享受到了更高質(zhì)、更優(yōu)良的公共服務(wù)。政府購買社會服務(wù)是公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，是政府從公共服務(wù)的掌控者、供給者、生產(chǎn)者向掌舵者、調(diào)配者、監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變;政府不直接干預(yù)公共服務(wù)的生產(chǎn)過程，但對公共服務(wù)的公益性、公共性、合法性等需要適時考量，并承擔(dān)責(zé)任。這意味著既要發(fā)揮政府作用，又要限制政府的權(quán)力。發(fā)揮政府“元治理”的角色，讓渡活動空間，將可以給社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域留給社會組織，將社會管理的部分功能賦予社會組織，正視社會組織為社會治理的主體，從管理導(dǎo)向轉(zhuǎn)向協(xié)同合作。
政府購買是社會服務(wù)供給方式的改革，嚴(yán)格控制公共服務(wù)的運行成效、完善購買制度也是避免“泛化”的關(guān)鍵。第一，應(yīng)及時發(fā)布相關(guān)信息，公開收集相關(guān)公共服務(wù)需求，適時向社會征集項目，以公平公正的競爭實現(xiàn)政府立項委托。第二，要完善各項程序規(guī)定，建立以形成目錄、公開信息、設(shè)計合同、招標(biāo)投標(biāo)、簽訂合同、履約管理等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程，有序開展工作。第三，建立客觀合理的結(jié)果評估制度。一方面，將公共服務(wù)供應(yīng)鏈上的參與者全部納入評估的主體，同時引入外部評估力量，如政府、社會組織、公眾、專家、媒體等，力促評估客觀有效。另一方面，建立多維度的評估指標(biāo)。對于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清晰明了的“硬服務(wù)”可以采取量化的評估指標(biāo);對于難以評判的“軟服務(wù)”可以采取其他標(biāo)準(zhǔn)，如使命達成度、社會接受度、運作有效度、資源投入程度、公眾滿意度、公共服務(wù)的均衡度、角色轉(zhuǎn)換度等。第四，建立系統(tǒng)性的民意反饋機制。設(shè)立公眾抱怨和建議的渠道，建立政府購買公共服務(wù)的公眾抱怨手冊，關(guān)注手冊上頻繁出現(xiàn)的問題、民眾高度關(guān)注的問題并及時予以反饋解決也是避免購買“泛化”的關(guān)鍵所在。
(四)培育社會組織，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
政府購買社會服務(wù)的有效性很大程度上取決于社會組織的數(shù)量與質(zhì)量，所以培育和發(fā)展社會組織成為避免公共服務(wù)“鴻溝化”的關(guān)鍵。第一，應(yīng)進一步降低社會組織的準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序，通過法律框架調(diào)整社會組織的權(quán)利義務(wù)、發(fā)展空間等。減少或取消對注冊資金和場所的要求，改變“許可制”為“認(rèn)證制”，只要申請人滿足了公益法人的要件原則，行政機關(guān)就應(yīng)在期限內(nèi)予以認(rèn)證[14]。第二，建立分層發(fā)展、分類管理機制。引導(dǎo)不同發(fā)展層次社會組織的發(fā)展方向，增強不同發(fā)展層次社會組織承接公共服務(wù)的能力，鼓勵適度競爭，優(yōu)勝劣汰。第三，提升社會組織的專業(yè)能力。專業(yè)能力的建設(shè)有賴于各種機制的完善，包括日常管理機制、財務(wù)管理機制、績效考核機制、人員招募機制、信息披露機制、內(nèi)部民主決策機制等，要把社會組織的管理納入制度化的軌道上，減少管理的隨意性是社會組織專業(yè)化發(fā)展的必由之路。
避免政府購買社會服務(wù)的“鴻溝化”還需要重視社會性公共服務(wù)的投入，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，要重視社會性公共服務(wù)投入。建立公共預(yù)算和轉(zhuǎn)移性支付的社會性公共服務(wù)導(dǎo)向，把更多的公共財政投入到關(guān)系民生福祉的公共服務(wù)中來。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)占比，建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機制。另一方面，還要重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。完善和改革轉(zhuǎn)移支付制度，政府財力要更多地向農(nóng)村、落后地區(qū)、困難群體傾斜，優(yōu)先保障落后地區(qū)、困難群體的公共服務(wù)，優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局。確保社會公共資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和不同群體間的合理分布，促進不同地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化[15](p.295)。
政府購買社會服務(wù)的精神重塑了新型的政府關(guān)系，實質(zhì)是人類合作領(lǐng)域的拓展、合作理性的延伸，是時代的需要和實踐的必然。然而，歷史與現(xiàn)實的原因、主觀與客觀的因素導(dǎo)致了不可回避的政府購買服務(wù)中的實踐偏差。如何克服公共服務(wù)參與者的主觀缺陷、改善購買的客觀環(huán)境是政府購買社會服務(wù)實踐中必須正視的現(xiàn)實問題。
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