根據(jù)新公共管理政策的政府對應(yīng)急管理機制的思考

　　2007年8月全國人大會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國在應(yīng)急管理方面取得了長足進步，同時，黨的十七大提出"深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，要求我們積極構(gòu)建社會主義和諧社會"，并要求"完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機制"。但目前我國行政應(yīng)急起步較晚，政府應(yīng)急管理體系不完善，在應(yīng)急管理過程中必然存在一些問題，何以應(yīng)對是當前我國政府面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

　　一、新公共管理視域下的政府應(yīng)急管理

　　新公共管理作為一種新的理論范式對當前我國政府機構(gòu)改革提供了借鑒意義，也為政府應(yīng)急機制的研究開創(chuàng)了新的視野，伴隨社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌我國進入風(fēng)險社會，加強政府應(yīng)急管理迫在眉睫。

　　1.新公共管理的緣起及內(nèi)涵

　　新公共管理的誕生有著深刻的社會歷史背景：首先，政府規(guī)模的擴大,政府角色的膨脹。其次，傳統(tǒng)官僚體制的弊端不斷暴露。再次，經(jīng)濟全球化的趨勢，新技術(shù)革命尤其是信息革命對政府管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，為建立靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能。"新公共管理"最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適性的公共管理》的文章中提出的，伴隨全球化、信息化、市場化、知識經(jīng)濟化以及西方各國政府管理改革逐漸得到發(fā)展，它主張采用商業(yè)管理的理論、方法與技術(shù)，通過引入市場競爭機制來提高政府公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，它以管理主義、公共選擇理論、產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟學(xué)、新制度經(jīng)濟學(xué)等理論為基礎(chǔ)，包括崇尚政府管理職能的市場化、推崇自由化的管理、強調(diào)管理的政治性質(zhì)、倡導(dǎo)企業(yè)家型領(lǐng)導(dǎo)者這四個方面的內(nèi)容。

　　2.政府應(yīng)急管理機制的含義

　　政府應(yīng)急管理是基于突發(fā)事件的出現(xiàn)而提出的，由于突發(fā)事件具有突然爆發(fā)、難以預(yù)料、后果嚴重這些特征使加強政府應(yīng)急管理提上日程。結(jié)合我國專家學(xué)者對突發(fā)事件進行的概念界定，認為突發(fā)事件是指在某種必然因素的支配下出人意料的發(fā)生，給社會造成嚴重危害，損失或影響而且需要立即處理的負面事件。它從不同的維度可以分為不同的類型，目前我國將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件這四種類型，而且各類突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)，并依次用紅色、橙色、黃色、藍色表示。政府應(yīng)急管理是指政府依據(jù)國家憲法和法律，通過有效的管理系統(tǒng)和方法組織動員相關(guān)社會力量針對潛在的或者當前的突發(fā)公共事件的管理，以化解和救治各種危機，從而保障公共利益以及人民的財產(chǎn)安全，恢復(fù)社會穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的信任和社會正常秩序。應(yīng)急管理是政府管理中的一項重要職能，是政府在發(fā)生突發(fā)事件情況下的一種非常態(tài)的管理模式和政府行為，在突發(fā)事件頻發(fā)的狀況下，作為公共事務(wù)管理者和公共安全責任者的政府必然在突發(fā)事件的應(yīng)對中承擔重要責任。

　　二、當前政府應(yīng)急管理機制面臨的現(xiàn)實困境

　　科學(xué)有效的應(yīng)急管理機制是成功應(yīng)對危機，維持社會系統(tǒng)良性運行的保障，是實現(xiàn)國家長治久安的關(guān)鍵，而政府應(yīng)急管理機制不完善會影響政府公信力和當前政府機構(gòu)改革的進程，影響社會的穩(wěn)定，雖然我國政府在應(yīng)急管理方面取得重大進步，但是當前我國應(yīng)急管理機制仍存在不足，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

　　1.應(yīng)急法律法規(guī)不健全

　　建立健全應(yīng)急管理的法律法規(guī)是提高政府總體應(yīng)急能力的關(guān)鍵，雖然目前我國已經(jīng)出臺了《國家安全法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》、《安全生產(chǎn)法》等35個與公共危機管理相關(guān)的法律法規(guī)，但我國法律法規(guī)的建設(shè)還處于不斷發(fā)展狀態(tài)，系統(tǒng)性差，操作性不強，存在許多立法空白，至今還沒有一部統(tǒng)一處置各種突發(fā)事件的緊急狀態(tài)法，沒有以法律法規(guī)的形式明確政府和有關(guān)部門在應(yīng)急管理工作中的職責、義務(wù)，沒有對公民的權(quán)益作出相關(guān)規(guī)定，也未形成程序化的應(yīng)急管理模式，阻礙了依法治國的進程，因此必須將完善應(yīng)急法律法規(guī)建設(shè)作為一項長期系統(tǒng)的工程。

　　2.非政府組織參與力量有限

　　作為公共安全責任者與公共事務(wù)管理者的政府由于其地位與職責的特殊性決定了它在突發(fā)事件應(yīng)對中的主導(dǎo)地位，但是也應(yīng)看到，政府在危機應(yīng)對中作用和力量有限，不可能全面解決各種問題，因此需要充分發(fā)揮非政府組織的力量。由于受傳統(tǒng)慣性思維的影響，非政府組織在危機應(yīng)對中并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而且政府也未重視為非政府組織的參與創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍與制度保障，參與渠道比較狹窄，參與方式比較單一，沒有形成系統(tǒng)化的參與網(wǎng)絡(luò)。同時以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急力量在突發(fā)事件應(yīng)對中也存在責任意識弱化、綜合協(xié)調(diào)指揮能力差等缺陷，所以應(yīng)大力培育和發(fā)展非政府組織,實現(xiàn)治理主體由單一的政府變?yōu)橛烧?、非政府組織各方有序參與的合作集體。

　　3.政府綜合應(yīng)急能力欠缺

　　政府綜合應(yīng)急能力是評價政府執(zhí)政能力的重要指標，當前頻發(fā)的突發(fā)事件對政府在新時期的應(yīng)急能力提出了挑戰(zhàn)。政府機構(gòu)改革中存在的職能弱化、權(quán)責劃分不清使政府應(yīng)急權(quán)利與責任并未落實到位，而且我國大部分官員缺乏相關(guān)的應(yīng)急知識和經(jīng)驗，面對突發(fā)事件經(jīng)常會手足無措，不能在有限的時間內(nèi)調(diào)動相關(guān)人力、物資、財力投入到抗災(zāi)過程中，貽誤危機應(yīng)對的最佳時機，嚴重影響了救災(zāi)的效率。因此需要借鑒發(fā)達國家的應(yīng)急模式與經(jīng)驗，發(fā)揮政府在突發(fā)事件應(yīng)急中的重要作用，提升政府的應(yīng)急能力。

　　4.信息技術(shù)支撐力度不夠

　　受傳統(tǒng)的依靠"人海戰(zhàn)術(shù)"而忽視技術(shù)支撐的危機應(yīng)對模式的影響，現(xiàn)代信息技術(shù)在應(yīng)急管理體系中的運用、信息披露制度以及應(yīng)急資源保障系統(tǒng)建設(shè)等多個環(huán)節(jié)都不同程度的存在很多問題。目前我國還沒有健全的危機管理信息系統(tǒng)，沒有形成統(tǒng)一的信息發(fā)布機制，對突發(fā)事件的各種信息分析處理能力不足，以至于信息資源在危機應(yīng)對中的價值未能充分體現(xiàn)，同時受傳統(tǒng)的行政管理思維模式的影響，漠視公民的知情權(quán)，封鎖突發(fā)事件信息、不客觀的發(fā)布信息或者報喜不報憂都會引發(fā)公眾的心理恐慌，為各種謠言、流言的傳播滋生土壤，最終導(dǎo)致突發(fā)事件擴大升級，使應(yīng)急管理陷入被動的境地。

　　三、強化新公共管理理念 完善政府應(yīng)急管理機制

　　面對上述政府在應(yīng)急管理機制中存在的問題，結(jié)合我國的現(xiàn)實國情以及新公共管理在我國政府改革中的借鑒意義及適用性，文章主要從以下四個方面來完善政府應(yīng)急管理機制：

　　1.落實問責制,提升政府綜合應(yīng)急能力

　　首先,樹立危機意識，落實行政問責制。危機意識是危機管理的起點，危機治理必須更新行政觀念，強化政府機構(gòu)運作中的危機意識，把危機管理納入經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中，落實行政官員的行政問責制，把應(yīng)急能力評價納入政府和部門工作績效考核體系，細化獎懲體系，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理職責，進一步促進政府官員的責任感和緊迫感。

　　其次,提高政府應(yīng)急指揮能力。政府的應(yīng)急指揮能力是政府應(yīng)急能力的核心。首先，要監(jiān)督各相關(guān)部門、人員加強對突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測，預(yù)防事件的發(fā)生;其次，迅速調(diào)動相關(guān)的人力、物力、財力投入突發(fā)事件的應(yīng)對中，同時能協(xié)調(diào)不同部門、地區(qū)之間的協(xié)同應(yīng)對，確保應(yīng)急機制運行的高效順暢;最后，合理安排受災(zāi)人員和災(zāi)后重建工程，避免遺留危機后遺癥，穩(wěn)定公眾心理。

　　2.倡導(dǎo)法治,完善應(yīng)急法律體系

　　新公共管理倡導(dǎo)以法治來規(guī)范效率，實現(xiàn)公平競爭，它是建立在權(quán)力運行的法制化的基礎(chǔ)上，對侵權(quán)行政、專斷行政起到預(yù)防作用，結(jié)合新公共管理倡導(dǎo)的法治理念來推進政府應(yīng)急管理法制化進程，加快立法步伐，使突發(fā)事件有法可依，對規(guī)范政府權(quán)力有積極意義。首先，盡快出臺應(yīng)急管理的"基本法"，以《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為藍本，制定完善不同類別、不同行業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的專門統(tǒng)一的緊急狀態(tài)律，如《傳染病防治法》《防洪法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》，細化法律規(guī)章，增強實際可操作性，同時針對新出現(xiàn)的突發(fā)事件要加快立法步伐，為潛在的突發(fā)事件提供法律依據(jù)，填補法律空白。其次，加強對各機構(gòu)各專門法律的整合，以免形成較強的獨立性、過重的部門管理色彩和分散的管理體制，對政府的應(yīng)急行政職責權(quán)限進行合理規(guī)范，只有這樣才能貫徹法治原則，保障政府在緊急狀態(tài)下依法行政，使公民的合法權(quán)利不受侵害。

　　3.依靠科技,建立公開透明的信息系統(tǒng)

　　新公共管理理念作為現(xiàn)代政府公共服務(wù)的一種范式，它的興起是政府信息化的動因，它以信息技術(shù)為支撐，通過建立靈活高效的信息系統(tǒng)提高政府的工作效率，增強政府工作的透明度，實現(xiàn)政府治理方式的變革。在全球經(jīng)濟一體化和信息多元化的社會，堅實的技術(shù)平臺和暢通的信息送達渠道對于有效的危機管理是必不可少的，及時、準確的了解和發(fā)布突發(fā)事件信息，既是應(yīng)急管理機構(gòu)處置突發(fā)事件的必要前提，也是滿足公眾知情權(quán)、調(diào)動公眾參與和配合突發(fā)事件處置的重要條件，因此政府機構(gòu)與相關(guān)部門要嚴格落實《政府信息公開條例》，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布機制和多元化的信息系統(tǒng)，確保多元信息過程的常規(guī)運作，通過健全突發(fā)事件新聞發(fā)布快速反應(yīng)、輿情收集和分析機制，正確引導(dǎo)輿論，穩(wěn)定公眾心理，避免流言和謠言的傳播，增進公眾對政府的理解和支持，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的行政效率，維護社會穩(wěn)定。

　　4.強化"顧客導(dǎo)向" 構(gòu)筑社會共治模式

　　新公共管理強調(diào)政府與公民的"顧客導(dǎo)向"，要求組織及其雇員站在顧客的立場上，以追求顧客滿意為基本目標，通過引入市場競爭機制，規(guī)范市場、各種團體、組織之間的關(guān)系來保障政府權(quán)力的運行。伴隨社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)代政府的社會職能日益弱化，不可能對所有的社會事務(wù)進行有效管理，引入新公共管理的經(jīng)驗以實現(xiàn)政府危機應(yīng)對模式由政治獨立模式向社會共治模式轉(zhuǎn)變具有重要意義。

　　首先,充分發(fā)揮政府的核心應(yīng)急作用。在應(yīng)急管理中，政府因其地位、職責和手段之所在必然要扮演主要角色，政府能否科學(xué)有效處理突發(fā)事件關(guān)系政府自身形象和政府公信力，在突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，調(diào)動各方面的力量全面投入應(yīng)急管理之中。

　　其次,為非政府組織的參與創(chuàng)造良好氛圍。在突發(fā)事件應(yīng)對中僅靠政府應(yīng)急部門和專業(yè)人員的力量是遠遠不夠的，必須重視社會力量的參與和支持，非政府組織作為應(yīng)急管理的參與主體，在應(yīng)對各種突發(fā)事件中發(fā)揮著積極的作用，成為一支越來越活躍的力量，大力培育和發(fā)展社會民間組織，重視社區(qū)自治組織、行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)團體、慈善組織、志愿者組織以及其他社會公益組織的作用，為非政府組織的參與創(chuàng)造條件。

　　四、結(jié)語

　　加強政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，重視其應(yīng)急長效機制，不僅是當前政府改革攻堅的重要任務(wù)，也是實現(xiàn)政府應(yīng)急管理常態(tài)化的永恒主題。政府應(yīng)急管理機制建設(shè)任重而道遠，強化政府應(yīng)急管理能力是新時代提出的新使命，相信我國政府必然能面對這一新的挑戰(zhàn)，構(gòu)建政府應(yīng)急管理機制的長效路徑。