五、銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的治理結(jié)構(gòu)框架
　　銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)雖然有助于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)及協(xié)同效應(yīng)，[13]但是也存在風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、利益沖突、信息偏在等問(wèn)題，因此需要建立促進(jìn)我國(guó)銀行保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展的治理框架，該框架由內(nèi)及外、從私到公，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：
　　第一，基于自律的銀行內(nèi)部控制。銀行的內(nèi)部控制包括的內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、內(nèi)部控制措施、監(jiān)督評(píng)價(jià)與糾正等內(nèi)容，是保障銀行體系穩(wěn)健運(yùn)行、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)之一。依據(jù)2006年《關(guān)于規(guī)范銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的通知》，銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度建設(shè)，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期的內(nèi)部監(jiān)督檢查。鑒于銀行代理保險(xiǎn)屬于中間業(yè)務(wù)，依據(jù)2001年《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：（1）規(guī)范銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的內(nèi)部授權(quán)，明確各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在從事保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)的業(yè)務(wù)范圍、授權(quán)權(quán)限；（2）建立和健全保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度和措施，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理；（3）創(chuàng)建對(duì)代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)控和報(bào)告的信息管理系統(tǒng)，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反饋業(yè)務(wù)進(jìn)展及風(fēng)險(xiǎn)狀況，并對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況及存在問(wèn)題向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。2008年《保險(xiǎn)兼業(yè)代理機(jī)構(gòu)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》將“具有保險(xiǎn)兼業(yè)代理業(yè)務(wù)管理制度和臺(tái)賬管理制度，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)保險(xiǎn)兼業(yè)代理業(yè)務(wù)檔案的規(guī)范管理”等為銀行申請(qǐng)保險(xiǎn)兼業(yè)代理人資格的基本條件之一。銀行還應(yīng)建立保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)制度，對(duì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、財(cái)務(wù)狀況、遵守內(nèi)部規(guī)章制度情況和合規(guī)合法情況進(jìn)行定期或不定期的審計(jì)。
　　第二，基于代理關(guān)系的保險(xiǎn)公司檢查監(jiān)督。依據(jù)2009年修正《保險(xiǎn)法》第127條，作為銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的委托人，保險(xiǎn)公司不僅應(yīng)承受銀行根據(jù)自己的授權(quán)代為辦理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的行為后果，而且在沒(méi)有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后銀行以自己名義訂立合同，使投保人有理由相信其有代理權(quán)的表見(jiàn)代理，還應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，因此保險(xiǎn)公司可以基于代理關(guān)系對(duì)銀行從事保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)實(shí)施檢查監(jiān)督。一方面，對(duì)保險(xiǎn)公司的檢查監(jiān)督權(quán)限及其行使方式以立法形式予以明確；另一方面，保險(xiǎn)公司與代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的銀行之間的基礎(chǔ)關(guān)系是私法上的委托代理合同，雙方可以對(duì)保險(xiǎn)公司的檢查監(jiān)督事項(xiàng)在合同中予以明確或補(bǔ)充。
　　第三，基于公法職權(quán)的外部監(jiān)管。依據(jù)《保險(xiǎn)法》，保監(jiān)會(huì)是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及保險(xiǎn)代理人的監(jiān)管部門(mén)。對(duì)于代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的銀行，保監(jiān)會(huì)可實(shí)施下列主要監(jiān)管：（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，即對(duì)銀行申請(qǐng)保險(xiǎn)代理人資格的許可、變更、延續(xù)及終止的核準(zhǔn)；（2）保證金管理，2009年修正《保險(xiǎn)法》第124條規(guī)定，保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照保監(jiān)會(huì)的規(guī)定繳存保證金或者投保職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，2008年《保險(xiǎn)兼業(yè)代理機(jī)構(gòu)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定，保險(xiǎn)兼業(yè)代理機(jī)構(gòu)按每家持有許可證2萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)確定保證金標(biāo)準(zhǔn)，保證金以存款形式繳存到保監(jiān)會(huì)指定或認(rèn)可的商業(yè)銀行，保監(jiān)會(huì)為保證金的管理機(jī)構(gòu)；（3）非現(xiàn)場(chǎng)檢查，即保監(jiān)會(huì)僅對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司遞交的銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)報(bào)表、報(bào)告等書(shū)面材料予以審查；（4）現(xiàn)場(chǎng)檢查，即保監(jiān)會(huì)可以直接進(jìn)入從事保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)的銀行開(kāi)展實(shí)地檢查，對(duì)涉嫌違反保險(xiǎn)法律、法規(guī)，情節(jié)嚴(yán)重的，或者主營(yíng)業(yè)務(wù)或保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)存在重大風(fēng)險(xiǎn)或不能正常開(kāi)展的，保監(jiān)會(huì)有權(quán)責(zé)令其停止部分或者全部保險(xiǎn)兼業(yè)代理業(yè)務(wù)；（5）審計(jì)稽核，即保監(jiān)會(huì)有權(quán)自行委托或要求從事保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)的銀行委托具有資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所展開(kāi)專項(xiàng)稽核或?qū)徲?jì)，有關(guān)費(fèi)用由銀行承擔(dān)。依據(jù)《商業(yè)銀行銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)管法》，銀行及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體是銀監(jiān)會(huì)，銀監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以監(jiān)管，包括依據(jù)2001年《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第7條第9項(xiàng)予以業(yè)務(wù)審批管理。保監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管理雖然存在視角差異，但是也有交叉，為避免監(jiān)管的沖突，依據(jù)2008年“加強(qiáng)銀保深層合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄”，應(yīng)建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題，因此除金融監(jiān)管外，還存在工商行政管理等部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)管，[14]這是對(duì)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行金融監(jiān)管的重要補(bǔ)充。
　　六、結(jié)語(yǔ)
　　銀行代理保險(xiǎn)既是銀行與保險(xiǎn)合作的基本形態(tài)，又是商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的主要內(nèi)容之一。但是，立法滯后產(chǎn)生的銀行代理保險(xiǎn)亂象，如惡性競(jìng)爭(zhēng)、誤導(dǎo)客戶及盲目擴(kuò)張等問(wèn)題層出不窮，于是監(jiān)管部門(mén)揮舞政策的大刀進(jìn)行一波又一波的清理整頓。我國(guó)銀行保險(xiǎn)原本起步較晚，又陷入一治一亂的困境，落后國(guó)外大約十年。商業(yè)銀行全能化的全球走勢(shì)大致兩種模式：一種是開(kāi)展批發(fā)金融業(yè)務(wù)，即商業(yè)銀行向資本市場(chǎng)滲透成為“商業(yè)銀行＋投資銀行”，另一種是開(kāi)展零售金融業(yè)務(wù)，即商業(yè)銀行向保險(xiǎn)市場(chǎng)滲透成為“商業(yè)銀行＋保險(xiǎn)＋資產(chǎn)管理”，銀行代理保險(xiǎn)就是后者的起步。我們認(rèn)為，不能以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式對(duì)待銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法律規(guī)范體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明晰地認(rèn)識(shí)，銀行代理保險(xiǎn)是銀行保險(xiǎn)合作乃至金融混業(yè)創(chuàng)新的突破口，目前所面臨的諸多問(wèn)題是我國(guó)金融體制從分業(yè)走向混業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的階段性障礙，也是其他金融混業(yè)創(chuàng)新都無(wú)法回避的共性困難。因此法律規(guī)范的建構(gòu)應(yīng)持寬容態(tài)度，并積極地引導(dǎo)其走向高層次合作，例如以資本為紐帶發(fā)展金融控股公司內(nèi)部的合作機(jī)制，[15]以及設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的銀行保險(xiǎn)特色產(chǎn)品。另外，法律規(guī)范銀行代理保險(xiǎn)應(yīng)注重維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、控制風(fēng)險(xiǎn)及保障金融消費(fèi)者權(quán)益的考量，通過(guò)立法促進(jìn)銀行、保險(xiǎn)之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
【注釋】
[1]Ross Cranston, Principles of Banking Law, 2nd ed., Oxford university press, 2002, p.35.
[2]保險(xiǎn)公司銷(xiāo)售銀行產(chǎn)品又稱為“Assurbanking”。
[3]參見(jiàn)［美］莉莎·布魯姆、杰里·馬卡姆：《銀行金融服務(wù)業(yè)務(wù)的管制：案例與資料》（第二版），李杏杏、沈燁、王宇力譯，法律出版社2006年版，第639－640頁(yè)。
[4]參見(jiàn)陳雨露、馬勇：《現(xiàn)代金融體系下的中國(guó)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)：路徑、風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管體系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第45頁(yè)。
[5]參見(jiàn)江帆：《代理法律制度研究》，中國(guó)法制出版社2000年版，第17頁(yè)。
[6]參見(jiàn)史尚寬：《債法總論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第768頁(yè)。
[7]參見(jiàn)崔曉峰：《銀行產(chǎn)業(yè)組織理論與政策研究》，機(jī)械工業(yè)出版社2005年版，第99－100頁(yè)。
[8]“關(guān)鍵設(shè)施”又稱為“樞紐設(shè)施”，是United States v. Terminal Railroad Association, 224 U. S.383（1912）一案確立的拒絕交易的認(rèn)定規(guī)則之一。關(guān)鍵設(shè)施是指，市場(chǎng)壟斷地位的經(jīng)營(yíng)者擁有必不可少的交易條件，該交易條件是不能或無(wú)法合理復(fù)制的。如果具備開(kāi)放交易條件的可能性，卻拒絕向競(jìng)爭(zhēng)者提供，即構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為。參見(jiàn)Sullivan E. Thomas, Hovenkamp Herbert, Antitrust Law, Policy, and Procedure: Cases, Materials, and Problems, 5th ed., LexisNexis Publishers, 2004. pp. 701－705. 我們認(rèn)為，“1＋1”模式是對(duì)銀行的關(guān)鍵設(shè)施的限制使用，具有反競(jìng)爭(zhēng)的效果。
[9]參見(jiàn)孟龍：《國(guó)際視野與中國(guó)保險(xiǎn)問(wèn)題（第一輯）》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第115頁(yè)。
[10]由于我國(guó)公眾對(duì)金融認(rèn)識(shí)的薄弱，目前銀行代理保險(xiǎn)中的主要誤導(dǎo)問(wèn)題是銀行存款業(yè)務(wù)與保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的混淆或簡(jiǎn)單類(lèi)比，諸如2009年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理的通知》等規(guī)范性文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“各類(lèi)保險(xiǎn)單證和宣傳材料上不得出現(xiàn)銀行名稱的中英文字樣或銀行的形象標(biāo)識(shí)，不得出現(xiàn)‘存款’、‘儲(chǔ)蓄’等字樣”，“代理銷(xiāo)售人員不得將保險(xiǎn)產(chǎn)品與銀行理財(cái)產(chǎn)品、存款、基金等產(chǎn)品混同推介，不得套用‘本金’、‘存入’、‘利息’等概念，不得片面地將保險(xiǎn)產(chǎn)品的收益與銀行存款利息、銀行理財(cái)產(chǎn)品收益、基金收益等進(jìn)行類(lèi)比”。
[11]參見(jiàn)許文義：《個(gè)人資料保護(hù)法論》，三民書(shū)局2001年版，第113頁(yè)。
[12]Mandy Webster, Data Protection in the Financial Services Industry, Gower Publishing Company, 2006. pp. 113-114.
[13]參見(jiàn)陳文輝、李揚(yáng)、魏華林：《銀行保險(xiǎn)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)發(fā)展研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2007年版，第21－62頁(yè)。
[14]工商行政管理部門(mén)與保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于保險(xiǎn)公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為管轄權(quán)存有爭(zhēng)議。國(guó)家工商行政管理局下發(fā)的《關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)保險(xiǎn)公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為管轄權(quán)問(wèn)題的答復(fù)》（商公字［1999］第80號(hào)）指出，根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及有關(guān)法律的規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)代理人、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查處理。保監(jiān)會(huì)則依據(jù)2003年國(guó)務(wù)院《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)［2003］61號(hào)）第一部分第7條，“中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)依法對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)從業(yè)人員的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法、違規(guī)行為以及對(duì)非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)或變相經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)查、處罰”，認(rèn)為保監(jiān)會(huì)是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)從業(yè)人員不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)法主體。我們認(rèn)為，可以借鑒德國(guó)電信郵政監(jiān)督管理局與聯(lián)邦卡特爾局的職權(quán)分工模式，對(duì)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)施雙重管轄，并通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制消除矛盾。參見(jiàn)［德］H·J·皮蓬布羅克、F·舒斯特：《對(duì)立、分立抑或并立——評(píng)德國(guó)〈反壟斷法〉與〈電信法〉》，董一梁譯，載《比較法研究》2005年第1期。
[15]2006年《關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資商業(yè)銀行股權(quán)的通知》（保監(jiān)發(fā)［2006］98號(hào)）與2009年《商業(yè)銀行投資保險(xiǎn)公司股權(quán)試點(diǎn)管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)［2009］98號(hào)），已經(jīng)開(kāi)啟了銀行保險(xiǎn)的組織形態(tài)創(chuàng)新。