政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)

　　隨著我國(guó)政治民主化程度日益提高，公民參與政府公共政策的制定也越來(lái)越頻繁。公民的參與為提高公共政策科學(xué)性和民主性發(fā)揮了重要作用。但是，公民在參與過(guò)程中與政府決策權(quán)發(fā)生的矛盾沖突也愈演愈烈，通過(guò)制度設(shè)計(jì)緩和二者矛盾成為急迫解決的問(wèn)題。本文將通過(guò)對(duì)政府決策權(quán)與公民參與權(quán)二者矛盾的深入分析，提出解決這種沖突的可行性方案。

　　案情回放：2006年，南京市政府通過(guò)微博傳出決定在城西干道將高架橋改為隧道，并向廣大市民征求意見(jiàn)。一時(shí)間，消息在整個(gè)南京城傳開(kāi)。據(jù)悉，南京城西干道建設(shè)之初計(jì)劃使用壽命為50年，目前才使用17年，而如今又要斥資23億將其改為隧道，由此引發(fā)了各方的猜測(cè)和質(zhì)疑。同時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)也召開(kāi)了相關(guān)的新聞發(fā)布會(huì)，并開(kāi)通政府信箱、電子郵件等多種方式征求公民意見(jiàn)。大部分市民認(rèn)為，這項(xiàng)工程不但浪費(fèi)納稅人的錢(qián)，而且施工期間也會(huì)造成新的交通癱瘓，至于新建的隧道是否能解決交通問(wèn)題也有待考證。終于，在2012年年初，南京市政府在爭(zhēng)議、反對(duì)和疑問(wèn)聲中仍然決定啟動(dòng)“橋改隧”工程。雖然事情已經(jīng)塵埃落定，但此事件中政府決策權(quán)和公民參與權(quán)博弈背后的哲學(xué)值得我們?nèi)ド钊胨伎肌１疚膶恼疀Q策權(quán)與公民參與權(quán)的角度研究此事件中政府、公民之間利益的沖突與制度的協(xié)調(diào)。

　　一、政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突

　　在南京“橋改隧”事件中，公眾的反對(duì)聲不斷，但南京市政府最后仍就一意孤行決定啟動(dòng)項(xiàng)目。據(jù)了解，許多南京市民通過(guò)各種渠道表達(dá)了對(duì)該項(xiàng)目的質(zhì)疑，但至始至終南京市政府都未對(duì)公眾的質(zhì)疑作出滿意的答復(fù)就冒然上馬該項(xiàng)目，未免有失妥當(dāng)!我們不禁要問(wèn)：南京市政府對(duì)公眾的訴求是否有過(guò)考量?公眾的參與在政府決策中到底發(fā)揮了多大的作用?公眾的利益在決策中占有多大的比重?這些問(wèn)題的背后是政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的矛盾沖突。其實(shí)，無(wú)論是政府還是公民，他們都面臨著兩難的局面，具體表現(xiàn)為：

　　(一)政府試圖通過(guò)公民參與提高決策的科學(xué)性、民主性，但同時(shí)又擔(dān)心公民過(guò)度的參與和非理性的表達(dá)方式影響決策的效率和質(zhì)量，甚至誘發(fā)動(dòng)亂

　　如今，世界各國(guó)民間智庫(kù)在國(guó)家管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，政府也逐步意思到民間智慧的潛力和力量。因此，世界各國(guó)政府也都在不斷的鼓勵(lì)公民和民間智庫(kù)參與國(guó)家管理、決策，以提高管理、決策的科學(xué)性，同時(shí)，這也順應(yīng)了世界政治民主化的發(fā)展趨勢(shì)。從這點(diǎn)上說(shuō)，南京市政府發(fā)微博求建議的做法還是值得肯定的。但是，政府也擔(dān)心公民過(guò)度的參與會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題：

　　1.公民過(guò)度的參與和非理性的表達(dá)方式容易誘發(fā)群體性事件，甚至政治暴動(dòng)，影響社會(huì)和國(guó)家的穩(wěn)定。道格拉斯·諾斯在《西方世界的興起》提到：“一個(gè)有秩序的社會(huì)的必要條件集中體現(xiàn)為一組成為的或不成文的競(jìng)賽規(guī)則”。就目前我國(guó)情況而言，我國(guó)尚未建立一套完整的公民有序參與制度，如果大量的民間力量過(guò)度參與且利益得不到實(shí)現(xiàn)時(shí)，極易爆發(fā)群體性事件，甚至?xí)徽蝿?shì)力煽動(dòng)利用成為服務(wù)于政治的工具，這對(duì)我黨和社會(huì)的穩(wěn)定是極其危險(xiǎn)的。這類(lèi)例子在國(guó)外比比皆是，政府不得不考慮。

　　2.公民過(guò)度的參與影響行政決策效率。首先，政府要向公民闡述決策的方案、可行性，以及應(yīng)付公民可能提出的問(wèn)題等等，都要花費(fèi)大量的時(shí)間、人力、物力，如此就有可能錯(cuò)失決策執(zhí)行的最好機(jī)會(huì)。其次，“人多嘴雜”、“眾口難調(diào)”進(jìn)一步降低行政效率。知情面越廣，個(gè)人訴求就越多，政府就要花費(fèi)更多的時(shí)間去尋求政府和公民利益的平衡點(diǎn)，但是任何一項(xiàng)行政決策都不可能顧及到每個(gè)群體，因此勢(shì)必會(huì)使得某一部分群體利益受損，政府又會(huì)引起部分人的不滿。正如某位建委官員說(shuō)的：“我們努力做個(gè)‘好人’，但總會(huì)成為‘壞人’”。所以，部分政府選擇效率優(yōu)先，“關(guān)起門(mén)來(lái)自己搞”，也是出于這樣的考慮。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部也有自己的算盤(pán)。目前，我國(guó)官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)“數(shù)字化”，迫使政府官員必須在其任期內(nèi)作“搞些工程”，因此對(duì)政府官員來(lái)說(shuō)，效率是永恒的第一。所以，公民過(guò)度參與行政決策不但拖延時(shí)間，影響行政效率，更影響官員的績(jī)效考核成績(jī)，這也是絕大多數(shù)政府官員不愿公民參與行政決策的原因。

　　3.公民過(guò)度參與影響行政決策質(zhì)量。約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為：“對(duì)公民參與最嚴(yán)厲的指責(zé)集中在公民參與造成了公共政策的扭曲……公民常常不具備參與公共政策制定政策質(zhì)量的知識(shí)和常識(shí);公民參與可能會(huì)導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本的增加;公民過(guò)度參與會(huì)阻滯改革創(chuàng)新;很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益，從而導(dǎo)致了更廣泛的公共利益的缺失”。正如南京市建委某位官員說(shuō)的：“民眾或許不知道，城市隧道現(xiàn)如今成為城市規(guī)劃發(fā)展的一個(gè)方向，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家也在朝著這個(gè)方向發(fā)展，城市隧道被國(guó)外專(zhuān)家認(rèn)為是城市規(guī)劃最為科學(xué)的做法。這些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)目一般不太適合廣泛的討論，因?yàn)椴皇敲總€(gè)人都具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)”。法國(guó)大思想家盧梭也認(rèn)為：“公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個(gè)別意志的總和。但是，除掉這些個(gè)別意志間正負(fù)抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意，如果人民能夠充分地了解情況并進(jìn)行討論時(shí)，公民彼此之間沒(méi)有任何勾結(jié)，那么從大量的小分歧中總可以產(chǎn)生公意，而且討論的結(jié)果總是好的但是當(dāng)形成了派別的時(shí)候，形成了以犧牲大集體為代價(jià)的小集團(tuán)的時(shí)候，每一個(gè)這種集團(tuán)的意志對(duì)它的成員來(lái)說(shuō)就成為公意，而對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)則是個(gè)別意志;這時(shí)人們可以說(shuō)，投票者的數(shù)目已經(jīng)不再與人數(shù)相等，而所得的結(jié)果卻更缺乏公意最后，當(dāng)這些集團(tuán)中有一個(gè)是如此之大，以至于超過(guò)了其他一切集團(tuán)的時(shí)候，那么結(jié)果也就不再有許多小的分歧的總和，而只有一個(gè)唯一的分歧;這時(shí)，就不再有公意，而占優(yōu)勢(shì)的意見(jiàn)便只不過(guò)是一種個(gè)別的意見(jiàn)。”

　　(二)公民希望政府能為其提供表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會(huì)，但又擔(dān)心其參與形式化

　　“政策的制定本質(zhì)上是社會(huì)各階層、各利益團(tuán)體和人民群眾反映和表達(dá)自己愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以滿足的過(guò)程”。所以，不同的利益群體和社會(huì)成員為實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，迫切的希望將自己的意志輸入政治系統(tǒng)。但是，行政決策不可能涉及到各個(gè)群體利益的方方面面，公民參與前的期望和參與后的結(jié)果之間造成的心理落差往往會(huì)使得公民感到自己的參與流于形式。比如，我國(guó)的聽(tīng)證制度即是一例。聽(tīng)證制度，是政府為公民提供政治參與、提高決策科學(xué)性和民主性的一項(xiàng)制度。但是，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)乃至現(xiàn)今，聽(tīng)證會(huì)有時(shí)成為決策者強(qiáng)加意志于民的不聽(tīng)不證的聽(tīng)證會(huì)，有時(shí)成為未經(jīng)聽(tīng)證先有結(jié)果的不聽(tīng)而證的聽(tīng)證會(huì)，有時(shí)成為聽(tīng)證筆錄與決策結(jié)果完全不一致的聽(tīng)而不證的聽(tīng)證會(huì)。長(zhǎng)此以往，“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”變成了“漲價(jià)發(fā)布會(huì)”、“處罰聽(tīng)證會(huì)”變成了“處罰公告會(huì)”，公民政治參與的積極性被極大的扼殺。長(zhǎng)期如此，公民必將形成“民眾參與是形式，決策政府早已定”的慣性思維，對(duì)于構(gòu)建民主政治框架是十分不利的。因此，政府對(duì)公民過(guò)度參與的擔(dān)憂往往產(chǎn)生政府行政不公開(kāi)、公開(kāi)聽(tīng)證程序化、公民參與形式化等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象導(dǎo)致公民政治不參與。長(zhǎng)此以往，公民參與權(quán)與政府決策權(quán)的矛盾交替上升，惡性循環(huán)。

　　二、政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的協(xié)調(diào)

　　中國(guó)傳統(tǒng)行政文化強(qiáng)調(diào)政府的萬(wàn)能性，忽視了公民的參與權(quán)。因此，我國(guó)的政治體制在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)帶有嚴(yán)重的封閉性，給國(guó)家、社會(huì)和公民帶來(lái)了諸多詬病。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和行政體制的改革，尤其是加入世界貿(mào)易組織以后，對(duì)我國(guó)的政府決策透明度、公民政治參與度提出了更高的要求。就目前形勢(shì)而言，我國(guó)政府正向：從人治走向法治、從集權(quán)走向民主、從封閉走向開(kāi)放。但是，仍有許多需要完善和改革的地方。筆者通過(guò)以上關(guān)于政府決策權(quán)與公民參與權(quán)的沖突分析，認(rèn)為我國(guó)緩解這對(duì)矛盾還需要從以下方面入手：

　　(一)政府應(yīng)鼓勵(lì)公民和民間智庫(kù)參與，并引導(dǎo)他們有序參與

　　“最偉大的智慧往往來(lái)源于大眾”。在美國(guó)，存在著大量的民間智庫(kù)，他們以其專(zhuān)業(yè)、職業(yè)或理想的趨同性組成了一個(gè)個(gè)龐大的智力群體，為美國(guó)的行政決策乃至國(guó)家戰(zhàn)略提供了寶貴智力支持，就連總統(tǒng)也會(huì)不定期的走訪、問(wèn)計(jì)于智庫(kù)之間。公民和民間智庫(kù)的參與不僅為政府的行政決策提供了智力支持，也彌補(bǔ)了代議制的缺陷，拉近了政府與公民的距離，保證了公民訴求在輸入國(guó)家政治系統(tǒng)過(guò)程中的完整性、原始性。但是，也應(yīng)該看到公民和民間智庫(kù)也會(huì)因?yàn)槠鋵?zhuān)業(yè)知識(shí)、個(gè)人利益、風(fēng)俗習(xí)慣的限制影響他們的參與。作為政府，應(yīng)首先明確政府是公共政策制定和執(zhí)行的主導(dǎo)者，同時(shí)對(duì)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域應(yīng)給予詳細(xì)講解或者對(duì)參與者適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，提高他們政治參與的深度，并逐步開(kāi)放參與的范圍和等級(jí)。

　　(二)政府應(yīng)逐步建立決策說(shuō)理制度

　　對(duì)于許多專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的公共政策，由于公民不具備相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)于政府作出決策的緣由不了解，容易引發(fā)公民對(duì)政府決策的質(zhì)疑和猜想。在現(xiàn)階段，我國(guó)各級(jí)政府決策普遍缺乏說(shuō)理部分，只做不說(shuō)的做法不但不足以說(shuō)服公民，而且還會(huì)進(jìn)一步加劇公民與政府的矛盾。因此，在今后政府的決策中，各級(jí)政府不但要民主決策，更要通過(guò)各種渠道、途徑告知公民政府作出如此決策的理由、依據(jù)和目標(biāo)，取得利益得不到充分體現(xiàn)的公民的理解，緩和二者的矛盾。

　　(三)建立獨(dú)立專(zhuān)家制度

　　目前，重大公共決策的調(diào)研、評(píng)估、決策中，聽(tīng)取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)已成慣例。但是，隨著這些年專(zhuān)家學(xué)者逐步被利益集團(tuán)“綁架”，獨(dú)立專(zhuān)家的獨(dú)立性備受廣大公民的懷疑。如今，獨(dú)立專(zhuān)家?guī)熘鸩皆诟鲊?guó)興起，為我國(guó)建立該項(xiàng)制度提供了有益借鑒：獨(dú)立專(zhuān)家由公民、政府共同在各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士中推選產(chǎn)生，并公布其身份背景，組成專(zhuān)家?guī)欤⒅贫▽?zhuān)家?guī)焓褂靡?guī)則;一旦有重大決策需要使用專(zhuān)家?guī)斐蓡T，由公民代表、政府共同抽簽產(chǎn)生，對(duì)可能影響?yīng)毩⒌膶?zhuān)家應(yīng)當(dāng)回避;專(zhuān)家?guī)斐蓡T在重大決策評(píng)估、調(diào)研后得出的結(jié)論必須向民眾公布、說(shuō)明，對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)解釋;專(zhuān)家?guī)斐蓡T在調(diào)研、評(píng)估中接受公民的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在影響?yīng)毩⑿缘某蓡T，必須回避或棄用;專(zhuān)家?guī)斐蓡T調(diào)研、評(píng)估項(xiàng)目的費(fèi)用由中央財(cái)政撥付，避免對(duì)地方政府產(chǎn)生依賴(lài)性，影響其獨(dú)立性;對(duì)于專(zhuān)家?guī)斐蓡T故意或多次過(guò)失出具錯(cuò)誤意見(jiàn)導(dǎo)致重大決策失誤后果的，不追究其法律責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)罷免其成員資格。