一、跛足的價(jià)值：被權(quán)力化的財(cái)政法

　　在當(dāng)前的話語(yǔ)體系中，對(duì)財(cái)政法通常是如此的定義的：“財(cái)政法，是指調(diào)整國(guó)家在財(cái)政分配和財(cái)政管理活動(dòng)中，即國(guó)家在資金的籌集、運(yùn)用、管理、監(jiān)督等活動(dòng)中形成的財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”①。在這一文本的表述中唯一出現(xiàn)的主體只有國(guó)家，強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政法在國(guó)家實(shí)現(xiàn)其公權(quán)力過(guò)程中所起到的籌集資金等作用，而國(guó)家視角的同時(shí)往往意味著權(quán)力視角，即將財(cái)政法視為權(quán)力實(shí)現(xiàn)的工具，強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性、無(wú)償性和效率性，而且這種描述本身對(duì)于權(quán)力主體來(lái)說(shuō)是有著極強(qiáng)的內(nèi)在誘惑力的，因?yàn)樵谶@種理解下，更有利于國(guó)家高效便捷的實(shí)現(xiàn)其公權(quán)力，并且能極大的增強(qiáng)國(guó)家對(duì)資源的控制能力從而強(qiáng)化其動(dòng)員能力。但這看似簡(jiǎn)明扼要的理解與表述事實(shí)上是以犧牲價(jià)值深度和維度為代價(jià)的。

　　財(cái)政法作為法律體系中基礎(chǔ)性的法律，其價(jià)值的層次無(wú)疑是豐富而多元的。在法理學(xué)中，“法的價(jià)值”這一概念主要在三種含義上使用，可分別稱為法的“目的性價(jià)值”、“評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”和“形式價(jià)值”④。在此參考學(xué)者對(duì)于經(jīng)濟(jì)法價(jià)值的界定把財(cái)政法的價(jià)值劃分為：“目的性價(jià)值”和“工具性價(jià)值”。“目的性價(jià)值居于主導(dǎo)地位，反映經(jīng)濟(jì)法所追求的社會(huì)目的與理想，體現(xiàn)出法律中人類的目標(biāo)追求;工具性價(jià)值，是經(jīng)濟(jì)法為實(shí)現(xiàn)其目的性價(jià)值(法的理想)應(yīng)具備的基本屬性或共性價(jià)值。” ⑤目的性標(biāo)準(zhǔn)是抽象的，有統(tǒng)帥作用，而此價(jià)值在當(dāng)前語(yǔ)境中對(duì)財(cái)政法價(jià)值的表述中卻是缺失的。目的價(jià)值的一個(gè)很重要的作用就是“對(duì)整個(gè)法律系統(tǒng)的把握和基本理論的建立”⑥，那么其缺失必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)工具價(jià)值認(rèn)識(shí)的不當(dāng)和偏頗，因而可以說(shuō)當(dāng)前對(duì)財(cái)政法價(jià)值的認(rèn)識(shí)是一種雙重的過(guò)度簡(jiǎn)化，僅由部分被過(guò)度強(qiáng)調(diào)的工具價(jià)值構(gòu)成，或者可以標(biāo)稱為是個(gè)“跛足的價(jià)值”。

　　一個(gè)法律部門如果在法律價(jià)值的認(rèn)知上存在巨大缺陷，那么首先其制定就必然是偏頗的，其次是制定環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)缺失的法律在施行過(guò)程中也變?nèi)粫?huì)被選擇性的適用。當(dāng)權(quán)力缺乏充分監(jiān)督時(shí)，財(cái)政法其公共財(cái)政的目的很難實(shí)現(xiàn)，并且經(jīng)常會(huì)淪落為權(quán)力主體攫取利益或者換取政治資本的工具。因此才會(huì)會(huì)出現(xiàn)財(cái)政行為的唯上論、唯權(quán)力論以及唯GDP論，而忽略的財(cái)政法對(duì)保障民生限制政府方面的作用。當(dāng)前財(cái)政法制定和適用方面積弊重重，而對(duì)財(cái)政法價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)目的價(jià)值的深入研究是突破現(xiàn)實(shí)困境的第一步也是非常重要的一步。

　　二、從“增長(zhǎng)”到“包容”：財(cái)政法的倫理抉擇

　　(一)“權(quán)利平等”依靠財(cái)政法實(shí)現(xiàn)

　　在分析“權(quán)利平等”與財(cái)政法價(jià)值的關(guān)系之前有必要先解決兩個(gè)問(wèn)題：第一、難道權(quán)利不是平等的么?第二、為什么要實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等?芝加哥大學(xué)的史蒂芬•霍爾姆斯和凱斯•R•桑斯坦在他們合著的被奉為當(dāng)代憲政經(jīng)典的著作《權(quán)利的成本—為什么自由依賴稅收》中為這兩個(gè)問(wèn)題解決提供一個(gè)非常好的進(jìn)路，他們?cè)谠摃?shū)中運(yùn)用成本受益理論和法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角重審了權(quán)利的運(yùn)行和實(shí)施過(guò)程，主要提出了這樣兩個(gè)主要觀點(diǎn)：

　　第一、權(quán)利跟法律一樣是創(chuàng)設(shè)的。

　　第二、權(quán)利“隨著時(shí)間并通過(guò)司法而改變”。

　　第一個(gè)問(wèn)題的答案：權(quán)利確實(shí)是不平等的。雖然說(shuō)法律中規(guī)定了公民平等的享有權(quán)利，但法定權(quán)利同實(shí)有權(quán)利是兩個(gè)截然不同的概念，二者不可能完全重合。因?yàn)闄?quán)利是有成本的，而且權(quán)利的成本十分昂貴。權(quán)利的成本事實(shí)上包括兩方面：公成本和私成本。公成本方面主要體現(xiàn)在權(quán)利的創(chuàng)設(shè)、權(quán)利施行條件的準(zhǔn)備以及當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)的救濟(jì)，而這一部分主要依靠稅收等財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)，并由國(guó)家政府統(tǒng)一支出，因此在這一層面上不同主體之間應(yīng)當(dāng)大致是平等的[14]。但必須注意的是權(quán)利的施行在大多數(shù)時(shí)候同樣是需要消耗大量私成本的。

　　第二個(gè)問(wèn)題的答案：權(quán)利應(yīng)該平等是因?yàn)闄?quán)利是一種公產(chǎn)品，不存在專屬于某個(gè)人的權(quán)利。權(quán)利具有強(qiáng)烈的社會(huì)屬性，它往往觸及公共利益，桑斯坦通過(guò)將權(quán)利比喻為交易來(lái)描述權(quán)利的公共性：“交易是道德關(guān)系，也是策略問(wèn)題。因?yàn)椋灰装抵泄膭?lì)各方把自己視為整體的一部分，視為唯一的訴訟中主張權(quán)利的一方。根據(jù)美國(guó)的社會(huì)契約，當(dāng)我主張自己的意志自由時(shí)，同時(shí)也就主張所有其他公民的意志自由，無(wú)論他們的私人信仰是什么，都享受同一權(quán)利。”[16]

　　因此，對(duì)兩個(gè)問(wèn)題總結(jié)一下會(huì)得出如下結(jié)論：權(quán)利是昂貴的，但權(quán)利應(yīng)當(dāng)是人人都負(fù)擔(dān)得起的。那么如何使這個(gè)看似悖論的“權(quán)利平等”得以實(shí)現(xiàn)呢?從權(quán)利成本的角度分析，首先應(yīng)當(dāng)保證公成本得到充分的認(rèn)識(shí)和充足的資金保證，并且公平的作用于整個(gè)國(guó)家的每一個(gè)公民，在制度的高度是公民權(quán)利公平得到保障;其次對(duì)于私成本應(yīng)該通過(guò)有效的再分配機(jī)制和財(cái)富轉(zhuǎn)移機(jī)制使社會(huì)的每一個(gè)階層都有能力去實(shí)現(xiàn)基本的權(quán)利。因此，一個(gè)健全高效的財(cái)政體制無(wú)疑是必要的，唯有在經(jīng)過(guò)合理構(gòu)建的財(cái)政法的規(guī)制下“權(quán)利平等”才能實(shí)現(xiàn)。

　　(二)財(cái)政法體制改革：從權(quán)力之法到權(quán)利之法

　　“社會(huì)的發(fā)展、變革，無(wú)一不是從財(cái)政體制的改革起步的。”[18]我國(guó)正處于社會(huì)主義轉(zhuǎn)型時(shí)期，內(nèi)外部環(huán)境充滿了變數(shù)和動(dòng)蕩，而為了應(yīng)對(duì)這種情況，一次重大而徹底的財(cái)政體制改革勢(shì)在必行。之前的財(cái)政體制之所以積弊重重，很大程度上正是因?yàn)閷?duì)財(cái)政法價(jià)值的認(rèn)識(shí)上的歪曲和缺失，那么在通過(guò)對(duì)“包容性增長(zhǎng)”理念的分析而確立了財(cái)政法的保障和促進(jìn)權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)的這一價(jià)值目標(biāo)之后應(yīng)該對(duì)財(cái)政體制做出那些必要調(diào)整呢?

　　簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以概括為兩點(diǎn)。第一，實(shí)現(xiàn)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”，為了保障公民權(quán)利的得到充分實(shí)現(xiàn)，必須給予相關(guān)政府充足的經(jīng)費(fèi)，因?yàn)橐粋€(gè)貧困的政府無(wú)法保障公民權(quán)利。地方政府特別是基層的地方政府在分稅制改革之后不得不面對(duì)這樣一個(gè)尷尬的局面，事情沒(méi)少經(jīng)費(fèi)卻大大縮減，這樣以來(lái)政府工作的中心也從如何保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的方面變成了如何獲得更多的資金方面，是政府角色定位產(chǎn)生偏差，讓公民權(quán)利成為一紙空文。所以必須重新調(diào)整稅制格局，給予各地政府與其權(quán)責(zé)相一致的財(cái)政能力。第二，應(yīng)該完善稅制，實(shí)現(xiàn)稅收公平公正，讓稅收制度真正的發(fā)揮其宏觀調(diào)控和為政府行使職能提供資金的效力而不是淪為政府?dāng)控?cái)?shù)墓ぞ?，必須?qiáng)調(diào)以“包容性增長(zhǎng)”為理念，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等為目標(biāo)，尊重納稅人權(quán)利，切實(shí)做到以納稅人為本位[19]。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　一直以來(lái)財(cái)政法都是同財(cái)政民主聯(lián)系在一起的，正是基于民主才賦予了財(cái)政法的正義性??但對(duì)財(cái)政法的考量不應(yīng)僅僅停留在其源頭是否民主，而應(yīng)在整個(gè)財(cái)政體制的運(yùn)作過(guò)程中觀察其是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)利的保障，是否有利于權(quán)利平等，是否體現(xiàn)了“包容性增長(zhǎng)”的理念。財(cái)政法的價(jià)值雖然源于財(cái)政法律關(guān)系，但卻不能以此為限，必須認(rèn)識(shí)到財(cái)政法是整個(gè)法律系統(tǒng)中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)起著重要的作用。權(quán)利是昂貴的，卻是公民日常生活之中的必需品，若想讓權(quán)利不再是奢侈品，則必須通過(guò)整個(gè)法律體系的有效運(yùn)作，立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的盡職盡責(zé)才能得到實(shí)現(xiàn)，在這一過(guò)程中，財(cái)政法的作用不可替代!