以票管稅，是從掌握銷售額入手，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營概況，從而保證稅收應(yīng)收盡收，逐步走向依法治稅目標(biāo)的一種征管模式。目前，不法分子利用發(fā)票管理混亂之機(jī)偷逃大量稅收，侵蝕著國家健康的經(jīng)濟(jì)肌體，已經(jīng)達(dá)到非痛下針砭徹底整頓不可的地步。幾年來發(fā)票清理整頓為何威力不顯，效果不著，尋根探源，不僅有納稅人的原因，還有稅務(wù)執(zhí)法管理甚至稅收制度上的原因。

發(fā)票管理現(xiàn)狀分析
　　從增值稅制度本身看，我國對小規(guī)模納稅人征收率的設(shè)計(jì)偏高。實(shí)踐證明，高稅負(fù)刺激了人們的偷稅欲望。就商業(yè)部門來說，1993年5月前征收3%的營業(yè)稅，1993年5月國務(wù)院調(diào)整為 5%，1994年稅改規(guī)定征收率達(dá)到6%。不到兩年的時(shí)間，稅率（征收率）提高一倍。與有關(guān)發(fā)展中國家和地區(qū)相比，我國對小規(guī)模納稅人征收率的設(shè)計(jì)也偏高。再者，我國商業(yè)近年來已進(jìn)入賣方市場，國內(nèi)價(jià)格大戰(zhàn)硝煙不絕，競爭相當(dāng)激烈，毛利率大幅下降，有些本大利薄行業(yè)的毛利率甚至低于征稅率，這進(jìn)一步刺激了人們的偷稅意識(shí);而納稅人往往通過不開具發(fā)票，犧牲國家利益來達(dá)到競銷的目的。國務(wù)院從1998年7月起調(diào)低商業(yè)小規(guī)模納稅人的征收率至4%后，這種情況從一定程度上得到緩解。
　　從發(fā)票的管理上看，基于沒有一個(gè)有效的反饋機(jī)制，違章處理不及時(shí)，以致普通發(fā)票使用十分混亂等諸多原因，稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票管理偏嚴(yán)，對領(lǐng)購發(fā)票的業(yè)戶有所選擇，同時(shí)，實(shí)行的所謂發(fā)票和核定定額“雙軌制”征收方式，從某種角度來說默認(rèn)不開具發(fā)票銷售行為的合法性，在一定程度上縱容了這種行為的漫延。另外，由于稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)，非增值稅領(lǐng)域如建筑安裝、交通運(yùn)輸、餐飲娛樂等行業(yè)由地稅部門管理，國稅部門鞭長莫及。如建筑安裝行業(yè)是工業(yè)建材的終結(jié)環(huán)節(jié)，其交納增值稅的建筑安裝材料在工程造價(jià)中占絕大比重，而稅務(wù)管轄權(quán)的劃分使之成為不規(guī)范發(fā)票偷逃大量增值稅收的“防空洞”。
　　從發(fā)票的使用情況來看，普通發(fā)票的取得者有三類:消費(fèi)者，非生產(chǎn)經(jīng)營部門如黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等，下一流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)經(jīng)營者。第三類還可分為增值稅小規(guī)模納稅人和非增值稅納稅人。目前，大部分的消費(fèi)者沒有索取發(fā)票的習(xí)慣，而一般納稅人和小規(guī)模納稅人之間，小規(guī)模納稅人相互之間在銷售和購進(jìn)貨物時(shí)，不開具發(fā)票，主要以購銷貨清單或合同為結(jié)算依據(jù)。

突破傳統(tǒng)觀念 拓展管理新路
　　根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第三條規(guī)定，發(fā)票是指購銷雙方在購銷商品、提供或接受服務(wù)以及從事其它經(jīng)營活動(dòng)時(shí)所開具、取得的收付款憑證。從這個(gè)概念上看，對于稅務(wù)管理來說，它是應(yīng)稅行為的書面證明。納稅人只要按其開具、取得的收付款憑證核算應(yīng)稅收入，不偷漏國家稅收，即為合法、有效的入賬憑證，而不論收付款憑證是否由稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)制。所以，上述購銷貨清單其實(shí)具有發(fā)票的特征。另外，商業(yè)零售部門收銀小票，加油站的加油單也是實(shí)質(zhì)意義上的發(fā)票。
　　為此，我們應(yīng)從突破發(fā)票即稅務(wù)監(jiān)制發(fā)票的傳統(tǒng)觀念入手，改革發(fā)票管理方式，積極探索有益稅收征管，促進(jìn)收入穩(wěn)步增長的途徑。

　　一、一般發(fā)票管理

　?。?）改進(jìn)發(fā)售方式，保證發(fā)票供應(yīng)
　　這是實(shí)行以票管理的最基礎(chǔ)工作，可視納稅戶對發(fā)票的需求情況配備適量的發(fā)票管理員，劃分發(fā)售路段，探討建立計(jì)算機(jī)售票方式，提高工作效率，保證發(fā)票及時(shí)充足供應(yīng)。
　?。?）選擇利于管理的控制環(huán)節(jié)
　　對于使用稅控收銀機(jī)的商業(yè)零售企業(yè)和配備稅控加油機(jī)的加油站，視收銀票和加油單為發(fā)票，允許使用稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)制的銷售清單作為報(bào)銷附件，不再另外提供普通發(fā)票。對于其它企業(yè)則強(qiáng)制購買發(fā)票，以發(fā)票開具面額作為計(jì)稅依據(jù)，取消核定定額征收方式，徹底禁止非法收款收據(jù)的使用。

（3）建立健全發(fā)票開具的反饋制度。
　　這是加強(qiáng)發(fā)票使用情況監(jiān)控，制止發(fā)票違章行為的有效途徑。目前重點(diǎn)在于提高廣大消費(fèi)者的自覺索取發(fā)票、保護(hù)自身合法經(jīng)濟(jì)利益的意識(shí)。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以大張旗鼓地展開索取發(fā)票的宣傳，同時(shí)采取多種反饋措施，如提高舉報(bào)獎(jiǎng)金，發(fā)票號碼抽獎(jiǎng)等，取得廣大群眾的配合。另外，可以進(jìn)一步研制發(fā)票查核軟件，要求企業(yè)報(bào)送每月取得的發(fā)票情況，錄入電腦核對，從根本上掌握納稅人的發(fā)票開具情況。
　?。?）強(qiáng)化日常發(fā)票違章處罰制度。
　　嚴(yán)管重罰是保障以票管稅順利實(shí)施的必要手段，對發(fā)票開具違章行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)予及時(shí)嚴(yán)肅處理，將業(yè)戶的僥幸心理消滅于萌芽階段。對不按財(cái)務(wù)規(guī)定報(bào)銷不規(guī)范發(fā)票的企業(yè)，與違章開具發(fā)票企業(yè)同樣處理。除補(bǔ)稅外，處罰視發(fā)票面額而異，以使企業(yè)有切膚之痛為宜。
　?。?）實(shí)施步驟
　　以票管稅是個(gè)很艱巨的工程，不可能一蹴而就，面面俱到。宜從大處入手，先行解決比較突出的問題。在商業(yè)零售發(fā)票需求量較大的大中商場和加油站先行試點(diǎn)，強(qiáng)制使用稅控收銀機(jī)和稅控加油機(jī)，減少商業(yè)零售發(fā)票的供應(yīng)和查核工作量。查核從本地發(fā)票抓起，適度進(jìn)行異地發(fā)票外調(diào)核對。

　　二、進(jìn)入增值稅抵扣的普通發(fā)票管理

　?。?）運(yùn)輸發(fā)票。運(yùn)輸發(fā)票屬地稅管理，進(jìn)入增值稅抵扣有兩個(gè)缺陷，一是稅率不一，運(yùn)輸發(fā)票交納3%營業(yè)稅，而增值稅率為17%，無法實(shí)現(xiàn)同率抵扣;二是開票難以控制，尤其是承運(yùn)者為個(gè)體戶開具的或由地稅部門代開的發(fā)票，由于實(shí)際業(yè)務(wù)無法掌握，人為虛開發(fā)票普遍存在且較嚴(yán)重，故真實(shí)性不受國稅部門信任。
　　運(yùn)費(fèi)進(jìn)項(xiàng)如果以已納3%營業(yè)稅抵扣，則相應(yīng)的運(yùn)費(fèi)轉(zhuǎn)化同樣的銷售額要交納17%的增值稅，商家由此蒙受14%的損失，這可能是稅務(wù)部門為減少商家損失而確定扣除率的原因。至于扣除率如何確定為10%或7%，外界不得而知。但商家并未理解此一做法的用意，短視地認(rèn)為以繳納3%的營業(yè)稅即可抵扣除10%-7%，其中差額有利可圖，導(dǎo)致虛抬運(yùn)費(fèi)或虛開運(yùn)費(fèi)發(fā)票的現(xiàn)象逾演逾烈。因而，只要截?cái)噙@一誘因，問題就可迎刃而解。目前，交通運(yùn)輸行業(yè)改征增值稅困難重重，筆者認(rèn)為，以運(yùn)費(fèi)已交納的地方稅收為抵扣依據(jù)或取消運(yùn)費(fèi)抵扣則是解決這一制度缺陷的途徑。
　　（2）收購發(fā)票。收購發(fā)票的使用者有糧食商業(yè)部門，以初級農(nóng)產(chǎn)品為加工原料的企業(yè)，廢舊物資再利用者（一般是以廢舊物資為原料的鑄造加工企業(yè)）。從業(yè)務(wù)看，以大批量收購為主，跨地區(qū)收購現(xiàn)象普遍存在，但農(nóng)民自產(chǎn)量不大或廢舊物資出售者量少，則由收購中間商集中經(jīng)營。在發(fā)票的使用上，則集中于納稅人自行開具這一癥結(jié)上，同運(yùn)輸發(fā)票相似，稅務(wù)機(jī)關(guān)存在欲予之而不舍的心態(tài)，由此設(shè)立層層限制，如要求到外地收購需當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)開具發(fā)票，發(fā)票上要有出售者的親筆簽名并附身份證件等等，從細(xì)節(jié)上苛求納稅人，一方面出售者因銷量少，手續(xù)麻煩不愿出售，一方面收購發(fā)票手續(xù)難全不予抵扣則使廠家蒙受損失，經(jīng)營步履維艱。因而，這些措施均是舍本求末的辦法，管理難以奏效。
　　對這個(gè)問題，我們設(shè)想徹底拋棄收購發(fā)票作為唯一抵扣依據(jù)的地位來解決。以生產(chǎn)成本的有關(guān)指標(biāo)為依據(jù)測算產(chǎn)出率，測算廢舊物資在成品中的比重，由此確定產(chǎn)品銷售成本應(yīng)分?jǐn)偟倪M(jìn)項(xiàng)稅額。進(jìn)而在這類企業(yè)實(shí)行購進(jìn)扣稅法和銷售實(shí)耗法相結(jié)合的賬務(wù)處理方法，增設(shè)待抵扣稅金科目。對未出售產(chǎn)品相應(yīng)進(jìn)項(xiàng)稅額暫不予抵扣。收購發(fā)票作為重要參考憑證入賬，不取得發(fā)票仍不得作為待抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。
　　發(fā)票的管理綜合性強(qiáng)，某個(gè)環(huán)節(jié)弱化即對整個(gè)以票管稅構(gòu)成莫大的威脅，因此不能厚此失彼。以票管稅是征收方式上的重大轉(zhuǎn)變，由此稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對管理人員作相應(yīng)的崗位配置，以集中力量，保證重點(diǎn)，并學(xué)習(xí)借鑒國外稅務(wù)機(jī)關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，豐富我們的管理措施，不斷探索新的路子，取得這項(xiàng)改革的最終突破。