淺析地方政府債務(wù)形成原因

　　一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

　　據(jù)國家審計署最新審計公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元。根據(jù)近年來地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，在政府負有擔保責任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務(wù)383.52億元;在政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT(建設(shè)-移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)19730.13億元[1]。

　　根據(jù)表中統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析可得，地方政府負有償還責任的債務(wù)占60.85%;而政府或有債務(wù)占39.15%，其中政府負有擔保責任的債務(wù)占14.90%，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)占

　　24.25%。不難看出，地方政府債務(wù)中負有償還責任的債務(wù)占大部分，并將產(chǎn)生深遠影響。

　　二、地方政府債務(wù)形成的原因

　　(一)財權(quán)與事權(quán)。

　　1、體制因素。隨著科技經(jīng)濟的發(fā)展，在工業(yè)化市場經(jīng)濟體制不斷完善和加快的進程中，由于管理體制還比較滯后，于是不得已必須增加地方政府的權(quán)力，導致地方政府權(quán)力和原來的財政收入不相匹配，原來的財政收入不足以適應(yīng)的權(quán)力發(fā)展的需要，因而導致了政府事權(quán)與財權(quán)不適應(yīng)的現(xiàn)狀。(1) 政府間事權(quán)劃分不清。我國中央政府和地方政府事權(quán)的劃分界限不明確，交叉、缺位以及越位的現(xiàn)象在中央與地方政府之間普遍存在，致使二者不能更好地各司其職。有些本應(yīng)由中央政府承辦的事情卻推諉給地方政府負責，而應(yīng)由地方政府負責的事情卻被中央政府包攬，各級政府的事權(quán)界定不嚴格。(2) 政府間財權(quán)劃分不明確。各級政府間的財權(quán)劃分，是分級財政的核心內(nèi)容，也是財政體制所要解決的主要問題。財權(quán)劃分應(yīng)該做好如何在各級政府間劃分財政權(quán)限，而不僅僅是是分割財政收入。中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)的不確定，導致地方政府在投資上傾向于進行短期投資，更有甚者出于投機性動機犧牲掉有限的資源。地方政府出現(xiàn)了財權(quán)日益與事權(quán)相脫節(jié)的現(xiàn)象，各級政府承擔本級的事務(wù)和責任，而且下級政府必須執(zhí)行上級政府的決策和命令，這就為上級政府事權(quán)下移提供了可能，最終使地方政府負擔過重，遠遠無法實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的匹配[2]。財政權(quán)利的大小決定了事權(quán)的執(zhí)行情況，而財權(quán)有又在一定程度上以事權(quán)為依據(jù)，二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能保證政府職能的高效執(zhí)行。

　　2、公共品的提供不合理導致事權(quán)劃分上下不公。公共品指一種商品，其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否愿意消費。由于公共品具有非競爭性、非排他性和不可分割性，使市場機制在公共品的供給上存在市場失靈，價格機制不能引導資源的合理有效地配置，因而公共品必須通過財政機制向社會提供，滿足作為群體的社會成員的公共管理需要。然而，我國公共品提供的劃分上存在著不合理的情況。最基本的公共產(chǎn)品，例如，基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生這類區(qū)域性外溢效應(yīng)較強的公共品以及對農(nóng)村的扶持等往往由供應(yīng)能力相對較低的地方政府承擔。

　　3、事權(quán)與轉(zhuǎn)移支付的匹配。中央為了確保的宏觀調(diào)控能力，在稅收的劃分上就會偏重于對中央稅收的提高，然而地方稅收的不足致使地方的財力不能與其事權(quán)相適應(yīng)，這就必然要求中央政府對地方政府在財力上給予一定的補助，從而使財權(quán)與事權(quán)相匹配。但是目前的轉(zhuǎn)移支付制度仍存在不完善的地方：一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范、隨意性很大，導致補助力度不夠;二是轉(zhuǎn)移支付中很大一部分是稅收返還，即這部分轉(zhuǎn)移支付與該地方政府的收入成相關(guān)，這樣一來就很大程度上降低了轉(zhuǎn)移支付的作用;三是轉(zhuǎn)移支付中專項款占的比例比較大，而專項款是已經(jīng)明確規(guī)定了用途的款項，地方政府只能?？顚Ｓ枚荒苡泻芎玫淖灾髦?。轉(zhuǎn)移支付并不是根據(jù)事權(quán)大小來分配，轉(zhuǎn)移支付制度和事權(quán)尚不能很好的匹配。

　　(二)地方政府雙重代理身份

　　根據(jù)我國干部任用的現(xiàn)行體制，上級政府對地方政府委任或罷免行政長官具有決定性的作用，在上級政府和當?shù)卣賳T之間就形成了委托代理關(guān)系。從理論上說，當?shù)卣賳T是該地區(qū)的人民的代表，人民賦予其享有公共事務(wù)管理的實施的權(quán)利。實際上，地方政府官員為了自己的政治前途，都在一定程度上考慮居民。因此，事實上形成了上級政府與地方政府官員及地方政府官員與轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民的雙向委托代理關(guān)系，使地方政府官員就成了上級政府和轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民的雙重代理人，這種雙重代理人的身份安排一開始便使代理人的權(quán)利與義務(wù)的路徑模糊，不便于界定代理者的責任。這樣，地方政府官員的經(jīng)濟人身份，使他們在政治活動中效用最大化傾向在所難免。[3]

　　1、信息不對稱。信息不對稱的問題是普遍存在的。所謂的信息不對稱是指市場交易的各方所擁有的信息不對等，買賣雙方所掌握的商品或服務(wù)的價格、質(zhì)量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的相關(guān)信息，處于信息優(yōu)勢地位，而另一方則處于信息劣勢地位。在地方政府與上級政府的委托—代理關(guān)系中，地方政府作為代理人，完成由作為委托人的上級政府指派的各種任務(wù)，包括經(jīng)濟增長、保護環(huán)境、計劃生育、社保醫(yī)療等，上級政府根據(jù)上述任務(wù)的完成情況評價下級政府的公共管理水平。雖然上級政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職權(quán)，但由于信息成本或監(jiān)督成本都較高，上級政府難以控制地方官員的行為，從而導致地方政府既脫離當?shù)鼐用瘢策h離中央或上級政府的局面，結(jié)果便產(chǎn)生了嚴重的“內(nèi)部人控制”問題。內(nèi)部人控制其實就是代理人通過其信息優(yōu)勢和權(quán)力侵犯委托人的利益，地方政府所掌握的信息比上級政府多，上級政府與地方政府之間存在著信息不對稱。因此，上級政府對于地方政府提出的預算請求，往往沒有充分的信息來判別其真?zhèn)魏吞岢霎愖h。

　　2、內(nèi)生放大機制。下級官員為了顯示政績而有擴大預算規(guī)模的內(nèi)在激勵，上級官員也不例外。因為地方政府的擴大支出行為，客觀上也能為其上級的政績增光添彩，只要其預算規(guī)模不足以大到引發(fā)社會動亂和經(jīng)濟動蕩的上限，上級政府或官員是不會采取嚴厲的控制措施的，反過來往往還會采取默許式的鼓勵，基于上級政府或官員的這種心理，下屬更加肆意擴大預算規(guī)模，于是再進一步加大支出和舉債規(guī)模。這樣，在利益的驅(qū)使下各級政府與官員都會產(chǎn)生進一步的投機與短期的支出擴張行為，預算支出規(guī)模的擴張通過上下級不斷傳遞，于是產(chǎn)生強烈的放大作用，最終將導致不堪設(shè)想的后果，現(xiàn)實中地方政府債務(wù)問題的嚴重性已經(jīng)給出了很好的證明。

　　(三)政績考核機制下的政府投資動機

　　強烈的投資動機是導致我國地方政府債務(wù)擴張的又一重要原因。在現(xiàn)行的體制中，地方官員的激勵主要是地方經(jīng)濟發(fā)展中蘊藏的政治晉升，地方官員都處在一種政治晉升的博弈中，基于這種激勵，他們會以理性經(jīng)濟人的姿態(tài)而采取相應(yīng)的行動。具體來說，地方政府之所以有強烈的動機進行投資，根本的原因就在于官員的政績考核機制。由于我國政府官員具有雙重屬性：一方面是經(jīng)濟參與者，即像市場上的經(jīng)濟主體關(guān)注經(jīng)濟利益;同時另一方面也是政治參與者，關(guān)注政治晉升和政治利益[4]。

　　我國現(xiàn)有的這種政績考核體制最終會導致了三種結(jié)果：第一，激烈的晉升競爭機制誘使地方官員過多地關(guān)注任期內(nèi)的“政績工程”;第二，上下級之間的信息不對稱導致地方官員以“資源密集型”工程發(fā)出有關(guān)自己政績的信號，以求得職務(wù)上的晉升;第三，上述行為又由于同級政府官員之間的職場競賽而被強化和延續(xù)。上述三個方面的因素交互作用，強化了地方官員進行大規(guī)模固定資產(chǎn)投資的動機[5]。

　　(四)金融體系預算軟約束

　　對于政府來說，上級政府向地方政府提供的預算資金未能執(zhí)行約定，使地方政府的資金運用超過了它的當期收益的范圍。這當然也與分稅制改革有關(guān)，上級政府將大稅種收入囊中，同時由于事權(quán)層層下放，地方政府收入與支出相差甚遠，致使地方政府不得已超越預算約束，通過各種途徑籌集資金。我國的金融機構(gòu)特別是國有商業(yè)銀行會屈服于政治壓力，導致“金融機構(gòu)財政化”，積極地為地方政府提供信貸支持，在預算軟約束和金融機構(gòu)各種優(yōu)惠條件的雙重激勵下，地方政府將貸款當作是解決發(fā)展資金不足的必然選擇，而金融機構(gòu)由于不承擔經(jīng)營虧損和儲戶存款損失的責任，容易被權(quán)力制約，而且由于在資金使用方面缺乏監(jiān)督甚至攀比浪費，最終形成巨額債務(wù)。

　　中國政府預算軟約束主要體現(xiàn)為：政府預算先執(zhí)行后審批;預留政府預算資金，或隨意調(diào)劑使用，或截留、擠占、挪用預算資金，導致部分預算資金不能落實到具體的部門和項目，并使政府預算達不到有效約束有關(guān)政府部門的行為;大量財政性資金沒有納入政府預算;任意突破政府預算約束，增加支出項目，擴大預算支出，釀成巨額財政赤字，這導致各級政府公共財政支出陷入困境，各級政府積累起了巨額赤字與債務(wù)，從而威脅到國家經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定。