農(nóng)村公共品供給資金的財政保障機(jī)制研究
關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品，供給，財政保障機(jī)制
一、農(nóng)村公共品的理論分析
農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的一類物品。對于農(nóng)村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財政保障作用，通過一定的機(jī)制，保障農(nóng)村公共品的有效供給，這是由農(nóng)村公共品的性質(zhì)決定的。
(一)農(nóng)村公共品具有一般公共品的性質(zhì)
1.農(nóng)村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農(nóng)村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而不可避免地造成供給不足，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而政府的強(qiáng)制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給。
2.大多數(shù)農(nóng)村公共品具有外部性。外部性的存在將導(dǎo)致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達(dá)到社會效益的最大化，所以農(nóng)村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機(jī)制，通過矯正性的稅收、財政補(bǔ)貼等手段，調(diào)整私人邊際效益或成本，矯正外部性。
3.部分農(nóng)村公共品具有規(guī)模效應(yīng)。部分農(nóng)村公共品的單位成本會隨著供給規(guī)模的增加而呈現(xiàn)出下降的趨勢，如就農(nóng)村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當(dāng)土地相對集中后，可以更好地使用新技術(shù)、推廣機(jī)械化，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這類農(nóng)村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現(xiàn)私人收費(fèi)成本過大、浪費(fèi)性重復(fù)建設(shè)等問題，所以應(yīng)當(dāng)由政府通過一定機(jī)制保障其有效供給。
(二)農(nóng)村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性
1.農(nóng)村公共品具有生產(chǎn)分散性。農(nóng)村公共品的生產(chǎn)分散性是指農(nóng)民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和農(nóng)村分散的經(jīng)營方式?jīng)Q定的。由于存在這種生產(chǎn)分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農(nóng)村中只能由政府通過發(fā)揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。
2.農(nóng)村公共品具有較強(qiáng)的針對性。農(nóng)村公共品的受益范圍相對較小，因此農(nóng)民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農(nóng)民的需求意愿，并在此基礎(chǔ)上，做出合理的供給決策。而且在多數(shù)情況下，農(nóng)村公共品是否有效提供，直接關(guān)系農(nóng)民的受益程度，因此農(nóng)民也愿意表達(dá)其需求意愿?；谶@一特性，政府的財政保障機(jī)制，應(yīng)以滿足農(nóng)民需求為基礎(chǔ)，使上級政府的供給決策能夠反映農(nóng)民的需求意愿。
3.農(nóng)村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農(nóng)村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農(nóng)村，這就使得農(nóng)村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以供給資金均衡為目標(biāo)，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農(nóng)村分布的數(shù)量和質(zhì)量。
二、現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給資金財政保障機(jī)制的缺陷
(一)基層政府財政收入有限
在農(nóng)村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，特別是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅取消后，基層財政空間被進(jìn)一步壓縮，預(yù)算赤字缺口比較大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財政780億元，但這與稅費(fèi)改革之前政府和農(nóng)村社區(qū)組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠(yuǎn)。稅費(fèi)改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農(nóng)村公共品的財力保障。
(二)基層政府支出范圍不合理
在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經(jīng)濟(jì)職能之一就是提供轄區(qū)范圍內(nèi)的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應(yīng)當(dāng)用于公共品供給的一部分財政資金，導(dǎo)致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級的人員經(jīng)費(fèi)支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了合并或撤銷，但也存在減機(jī)構(gòu)不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機(jī)制，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本上升。
(三)轉(zhuǎn)移支付難以體現(xiàn)對農(nóng)村公共品供給的資金扶持
1.專項撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。在各項轉(zhuǎn)移支付中，專項撥款應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)基層政府農(nóng)村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準(zhǔn)區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數(shù)額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區(qū)的實際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調(diào)取專項撥款。
2.轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象仍然相當(dāng)普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴(yán)重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經(jīng)過層層截留，下?lián)艿睫r(nóng)村后，基層政府往往還要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金、項目運(yùn)作，這些機(jī)構(gòu)和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導(dǎo)致能夠真正用于農(nóng)村的項目資金很少。
三、完善農(nóng)村公共品供給資金財政保障機(jī)制的對策
(一)深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍
1.應(yīng)改變現(xiàn)有基層政府的財政體制，借鑒先進(jìn)省份經(jīng)驗，全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣級政府負(fù)責(zé)管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農(nóng)村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現(xiàn)象、資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個(其中縣級市僅374個)，而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應(yīng)當(dāng)有一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務(wù)活動的中心，這將更加有利于農(nóng)村的發(fā)展。
3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。即從現(xiàn)在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉(zhuǎn)變。其首要職能應(yīng)是保障農(nóng)村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內(nèi)居民的公共需要，其職能范圍應(yīng)當(dāng)被界定為接受縣級政府的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負(fù)責(zé)，保證農(nóng)村公共品的數(shù)量和質(zhì)量。
(二)合理劃分各級政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定供給資金來源
基層政府對農(nóng)村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權(quán)的混亂有關(guān)，因此，合理劃分中央與地方在農(nóng)村公共品供給中的決策權(quán)，才能穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，確保農(nóng)村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供全國性公共品，如義務(wù)教育、計劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對于地方性公共品，應(yīng)根據(jù)受益范圍，由地方各級政府提供。對于準(zhǔn)區(qū)域性公共品，如農(nóng)村病蟲害防治、農(nóng)村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時，中央應(yīng)適當(dāng)干預(yù)地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村公共品的資金來源，從根本上解決農(nóng)村公共品資金的供給問題。
(三)完善地方稅體系，壯大地方政府提供農(nóng)村公共品的財力
取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財政尤其是基層財政的負(fù)擔(dān)比較大，如果不采取相應(yīng)的措施，會在一定程度上影響農(nóng)村公共品的供給。為此，必須加強(qiáng)地方稅體系的建設(shè)。
1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉(zhuǎn)稅(包括營業(yè)稅)和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉(zhuǎn)稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。
2.完善輔助稅種。財產(chǎn)稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點(diǎn)，結(jié)合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎(chǔ)上，完善財產(chǎn)稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。
3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權(quán)限，地方根據(jù)情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權(quán)限。
(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度
1.建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證農(nóng)村公共品供給資金的均衡分布，應(yīng)通過促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財政保障能力存在的差距，實現(xiàn)財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付所占的比重。
2.注重省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力的差距。加大省財政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來平衡地區(qū)間財力差距，保證不同地區(qū)農(nóng)村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區(qū)外部性的農(nóng)村公共品(如環(huán)保和教育)應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付，對供給方做出一定的補(bǔ)償，實現(xiàn)外部性的內(nèi)在轉(zhuǎn)移。
3.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮專項撥款對農(nóng)村公共品供給的保障作用。對專項撥款進(jìn)行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強(qiáng)對專項撥款資金的管理，爭取實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。
(五)完善其他配套措施
1.農(nóng)村金融扶持?？紤]到我國農(nóng)村發(fā)展的實際情況，僅僅依靠有限的財政投資顯然是不夠的，因此，政府應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加農(nóng)業(yè)信貸的資金總量。首先，給予支農(nóng)貸款稅收政策優(yōu)惠，對支農(nóng)貸款給予合理的補(bǔ)償，如建立貸款利息補(bǔ)貼制度，通過補(bǔ)貼貸款利率，降低貸款利率水平；其次，建立農(nóng)業(yè)貸款的保障機(jī)制，如通過建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)?；?、中小企業(yè)貸款擔(dān)?；?，以及向農(nóng)業(yè)傾斜的信貸激勵機(jī)制，對積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使經(jīng)濟(jì)效益受到影響的農(nóng)業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農(nóng)業(yè)信貸投入的有效供給。
2.簡化政府層級，推廣省直管縣。我國基層政府財政困難、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等都和我國政府級次過多有著密切的關(guān)系。我國目前有五級政府，實行 “一級政府，有一級財政”，而且每一級政府又都要求機(jī)構(gòu)健全，并與上級政府部門相對應(yīng)，這無疑會導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員增多。為此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，簡化政府層級，推廣省直管縣，將市級政府與縣級政府改成平級政府，市級政府只管理城市自身，縣級政府改由省級政府直接管理，取消市級財政與縣級財政的結(jié)算關(guān)系，從而減少財政資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，降低交易費(fèi)用，提高財政資金的使用效率。