當前我國財政農(nóng)業(yè)補貼中存在的問題及對策
關(guān)鍵詞：財政補貼，農(nóng)業(yè)補貼，黃箱補貼，綠箱補貼
一、我國財政補貼支農(nóng)政策的演變
財政對農(nóng)業(yè)給予有效補貼，是當今世界許多國家，尤其是發(fā)達國家和地區(qū)普遍采取的旨在保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項重要政策。所謂財政補貼支農(nóng)，就是指政府利用財政補貼方式支持“三農(nóng)”發(fā)展。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。財政補貼支農(nóng)政策的制定實施受社會經(jīng)濟發(fā)展階段、政治經(jīng)濟制度、國家財力和不同時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標任務影響，改革開放以來我國的財政補貼支農(nóng)政策大體分為3個階段。第一階段(1978年～1994年)是現(xiàn)行財政補貼支農(nóng)政策的形成時期。第二階段(1994 年～2002年)，財政補貼支農(nóng)政策發(fā)展時期。財政補貼支農(nóng)逐步增加，加大了對生態(tài)建設的支持，加大了對農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費改革的支持。第三階段 (2003年至今)是財政補貼支農(nóng)政策的創(chuàng)新時期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，提出并開始實施公共財政覆蓋農(nóng)村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化補貼支出主要用于農(nóng)村，同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設施建設的投入；改變財政支農(nóng)方式，對農(nóng)民實行直接補貼；改革農(nóng)業(yè)稅制。
從2004年起，國家財政調(diào)整糧食風險基金使用結(jié)構(gòu)，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，并不斷加大對部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機補貼力度。財政部統(tǒng)計顯示，2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個糧食主產(chǎn)省(區(qū))126.8億元，均占本省(區(qū))糧食風險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農(nóng)機具購置補貼資金6億元，分別比2005增加2億元和3億元。
我國還將繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼力度。這一補貼制度是財政部去年以柴油配套調(diào)價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素，針對種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支而新增的綜合直補。2006年，中央財政共安排125億元對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實行綜合直補，使7.28億種糧農(nóng)民直接受益。這是財政支持新農(nóng)村建設的又一重要舉措，對減輕因柴油、化肥等農(nóng)資價格變動對農(nóng)民種糧收益的影響，穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益，促進糧食生產(chǎn)，確保我國糧食安全，意義重大。
二、當前我國財政補貼支農(nóng)存在的問題
我國財政補貼支農(nóng)政策經(jīng)過多年的演變、調(diào)整和發(fā)展，財政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。但是與其他國家和地區(qū)相比，當前我國財政補貼支農(nóng)政策還存在以下問題：
1.財政補貼支農(nóng)總量偏小，穩(wěn)定增長機制尚未形成。與發(fā)達國家比，目前我國財政補貼支農(nóng)水平不高，補貼總量根本達不到WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平，并且近幾年，財政用于“三農(nóng)”的財政補貼數(shù)量雖不斷增加，但年度間不均衡，特別是一些地方財政補貼支農(nóng)投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》我國可利用的支農(nóng)補貼分為以下幾方面：黃箱補貼，即對農(nóng)產(chǎn)品價格提供直接支持的，必須承擔削減義務的補貼。根據(jù)WTO黃箱政策規(guī)定，我國今后每年對農(nóng)業(yè)的綜合支持量不能超過 480億元人民幣，而現(xiàn)有補貼大約平均每年僅276億元人民幣，離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”，即對農(nóng)產(chǎn)品價格不直接提供支持的，不必承擔削減義務的補貼。我國綠箱補貼量較多但結(jié)構(gòu)不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣，主要對農(nóng)業(yè)提供的“一般服務”補貼，達785.6億人民幣(95億美元)，占“綠箱政策”補貼的52%；其次是糧食安全儲備補貼，約383.8億元(46.4億美元)，占25%；自然災害救濟、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設支持等所占比重較小，而對農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼等，尚未列入財政預算科目。
2.各地方補貼標準和辦法混亂。我國的補貼數(shù)額隨意性很大，省際間補貼標準差距過大。由于各省糧食風險基金包干基數(shù)不同，以及核定包干基數(shù)的因素與應補貼的糧食種植而積的差異，各省糧食補貼標準差距較大。例如，江蘇省補貼水平較高，水稻畝均補貼20元；山西省補貼水平較低，玉米畝均補貼5元。省際間人均糧食直接補貼金額也相差較大，四川省享受直補的農(nóng)民人均補貼8元，遼寧省人均25.66元。我國各省補貼的依據(jù)也不一樣。如糧食直補依據(jù)的確定，按照補貼是否與當期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況：(1)不與當期播種面積和價格掛鉤，即不管市場上糧價的高低，不管當期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產(chǎn)給予農(nóng)民補貼，這種補貼實質(zhì)上就是固定補貼；(2)與當期實際播種面積掛鉤，即按農(nóng)民實際種糧面積，向農(nóng)民兌付糧食直接補貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。
3.管理體制運行不暢，補貼成本高。關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的政策，主要涉及財政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門，因政出多門，協(xié)調(diào)困難，交易成本高，時滯長，加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響，使得農(nóng)業(yè)補貼中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以避免，從而降低了農(nóng)業(yè)補貼的效率。另外，因中國農(nóng)民數(shù)量龐大，在政府與農(nóng)民之間缺乏一個有效的中介組織載體，許多針對農(nóng)民的直接補貼政策，其運行成本都比較高。如糧食補貼中，山東省每畝補貼的工作成本為 1元。河北省在今年糧食直補工作中，縣、鄉(xiāng)、村三級共抽調(diào)2萬多人，每人用了近60個工作日。一般一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接支出費用為2萬～3萬元(不含人工)，直補工作成本約占直補資金的10%。一些省糧食風險基金按季均衡撥付和分兩次發(fā)放直補款，既不方便農(nóng)民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照當年實際播種面積進行補貼，在核實面積時需要三次張榜公布核實，工作量很大。另外，有些地方實施良種補貼政策時，多數(shù)農(nóng)戶已備足種子，給良種推廣帶來一定難度。
4.補貼方式及結(jié)構(gòu)不盡合理。主要表現(xiàn)在：(1)對農(nóng)業(yè)直接補貼政策目標的短期化。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期化、補貼方式模糊等現(xiàn)象，影響了補貼效果的發(fā)揮。財政直接用于農(nóng)業(yè)的補貼政策一般與當時中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟政策是不斷變化的，財政的直接補貼政策也隨之發(fā)生變化。(2)補貼重點欠明確，某些方面補貼力度不夠強。就補貼領(lǐng)域而言，對農(nóng)產(chǎn)品的補貼主要集中在糧棉產(chǎn)品，雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質(zhì)品種，但還不夠普及、穩(wěn)定；對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的諸多方面，而且很少分地區(qū)和人群；對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼的力度有限；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題，這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看，在一般政府服務中，對農(nóng)民培訓的支出比例很低，僅占一般政府服務的2.1%，其中沒有或很少有補貼，導致農(nóng)民的人力資本匱乏；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補貼力度不大，進展遲緩；市場營銷服務未明確給予補貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢；檢驗服務因補貼資金缺口大，比較落后，難以滿足加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進出口及國內(nèi)生產(chǎn)的需要。在國內(nèi)糧食援助上，一方面補貼資金欠缺，另一方面糧食庫存積壓嚴重。(3)忽視對農(nóng)業(yè)保險的補貼，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務出現(xiàn)全面萎縮，農(nóng)業(yè)缺乏防災補損的支持。在近年來自然災害頻繁發(fā)生的情況下，農(nóng)業(yè)危害程度不斷加重，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受到影響，也給國家財政造成較大的壓力，不得不動用財政資金用于災后重建。(4)農(nóng)業(yè)出口貿(mào)易補貼不足，以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題開始顯現(xiàn)，使財政、信貸和國有糧食購銷企業(yè)面臨較大難題。由于財政和銀行信貸在糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品補貼中占用大量的資金，難以有充足資金用于補貼農(nóng)產(chǎn)品的出口，使我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口成本高，在國際市場上競爭力不強，出口量一直得不到有效放大。
三、完善我國財政農(nóng)業(yè)補貼應遵循的原則
農(nóng)業(yè)補貼制度在我國起步時間不長，經(jīng)驗不多，效果雖顯著但不可自滿，還需加以完善。完善中應把握好以下幾條原則：
1.目標清晰。要解決三農(nóng)問題，需要大量的資金支持，大家感到需“補”、需“貼”的地方很多，因此在執(zhí)行目前出臺的少數(shù)農(nóng)業(yè)補貼政策中，有意無意加入了過多的附著功能，使得補貼的目標混雜起來。同時實行直補辦法后，農(nóng)民拿到錢之后，也不清楚或者并不在意政府補貼的具體政策意向，從而使補貼的政策威力打了“折扣”。所以，為了使補貼政策充分發(fā)揮出效力，從政策制定者這方面講，應注意使各項補貼政策的目標指向更加清晰，從政策推行者這方面講，應注意加大對農(nóng)民群眾的宣傳力度，使補貼政策信號能夠迅速準確地傳到千家萬戶。
2.受益直接。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民應當是農(nóng)業(yè)補貼的直接受益者，政府部門和其他中間環(huán)節(jié)在實施農(nóng)業(yè)補貼過程中只能間接受益。但農(nóng)民處在被支配的地位，基層實施國家補貼政策的“代理人”、“經(jīng)營人”，總會有個別人自覺不自覺地“討”農(nóng)民的“便宜”，他們在事實上是“反”補貼的力量，因為他們的行為在實質(zhì)上損害著農(nóng)業(yè)補貼。所以，完善農(nóng)業(yè)補貼制度要加大監(jiān)督機制的建設，使“跑、冒、滴、漏”降低到最低限度。
3.整合統(tǒng)一。世界上并不存在功能齊備的農(nóng)業(yè)補貼，必須設計出各類不同功效的補貼制度，對農(nóng)業(yè)農(nóng)民實施全面完整的保護。在實施補貼中，應注意區(qū)分各類補貼各自不同的功能和效用，讓各類補貼配合使用，起到綜合效用，也起到放大各單項補貼功效的作用?，F(xiàn)在各項補貼分散在不同的部門掌管，容易出現(xiàn)各唱各的調(diào)的現(xiàn)象。努力整合各類補貼使之產(chǎn)生“共振”，當是我們完善農(nóng)業(yè)補貼制度的應有之義。
4.操作簡便。多年實踐證明，最可行的辦法不一定是“好”政策，而是簡便易行的政策。因為有些“好”政策實施成本過高，缺乏可操作性；有些“好”政策偏于復雜，不易為基層準確把握，基層往往會簡單化操作，使那些復雜的“好”政策產(chǎn)生出了“壞結(jié)果”。當然，很多簡便易行的政策，缺點肯定不少、漏洞在所難免，但我們應當注意到，簡便易行的好處是在執(zhí)行中不容易走樣，容易取得政策效應最大化的效果。完善農(nóng)業(yè)補貼政策，也必須朝“操作簡便”的方向努力。
四、財政對農(nóng)業(yè)補貼的目標選擇
1.保障農(nóng)民利益，提高農(nóng)民的收益水平。財政對農(nóng)業(yè)的補貼政策目標不是體現(xiàn)在地區(qū)、部門、企業(yè)利益上，而是體現(xiàn)在農(nóng)民利益上。財政對農(nóng)業(yè)的補貼就是通過財政的補貼資金讓農(nóng)民直接或間接受益，不斷提高農(nóng)民的收益水平，以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。
2.穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，保證糧食等特殊農(nóng)產(chǎn)品購銷政策的暢通。結(jié)合糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品市場的特點，財政對農(nóng)產(chǎn)品市場補貼的重點目標宜放在收購環(huán)節(jié)上。對這一環(huán)節(jié)的補貼，不是再對糧食企業(yè)的虧損補貼，而是對糧食的倉儲建設、保管費用、正常損耗的補貼。因為現(xiàn)行的國有糧食企業(yè)購銷資金實行封閉運行，并實現(xiàn)了糧食的順價銷售，不允許、也不可能會出現(xiàn)新的經(jīng)營虧損。
3.提高農(nóng)民增收能力。農(nóng)民收入水平低是當前農(nóng)民問題的關(guān)鍵，也是影響我國國民經(jīng)濟增長的基本因素。但直接以撒胡椒式的給予方式提高農(nóng)民收入是授之于魚，不能夠長久；又由于受我國的財政實力的不足和我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，像歐美等國那樣的大量的財政補貼也是不現(xiàn)實的。如在美國種植棉花的農(nóng)場主3.5萬美元的年均收入中，補貼約占三分之一。逐步提高我國農(nóng)民的自主增收能力是我國農(nóng)業(yè)財政補貼的應有之義。
4.保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。財政補貼與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著極其密切的關(guān)系?？梢哉f，沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，就沒有整個國民經(jīng)濟的繁榮，也就不能促進其他行業(yè)的進一步發(fā)展。沒有農(nóng)村生態(tài)的良好，全國生態(tài)就難以達到良好。
五、當前我國財政對農(nóng)業(yè)補貼的改進措施
(一)改善農(nóng)業(yè)補貼管理，保護農(nóng)民利益
1.建立健全農(nóng)業(yè)補貼的法規(guī)，使財政對農(nóng)業(yè)的補貼成為一項長期和穩(wěn)定的制度。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性等，使補貼效果難以集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。為此，有必要建立健全一套完整的農(nóng)業(yè)補貼法規(guī)，使之成為支持、保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項制度。從法律上明確對農(nóng)業(yè)的補貼數(shù)量，把對農(nóng)業(yè)的支持納入法制管理的軌道。美國把支持農(nóng)業(yè)的資金投入公眾化、固定化并寫入農(nóng)業(yè)法中的做法對我國從法律法規(guī)上明確對農(nóng)業(yè)的投資數(shù)量具有一定的借鑒意義。
2.建立農(nóng)業(yè)補貼綜合管理體制。應強化農(nóng)業(yè)部的職能，或成立一個專門負責農(nóng)業(yè)補貼的部級單位或部級的監(jiān)管部門，整合財政補貼資金，集中財力辦大事，集中、高效、協(xié)調(diào)財政農(nóng)業(yè)補貼，解決目前農(nóng)業(yè)補貼多頭管理，以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”的問題。
3.成立全國農(nóng)作物專業(yè)協(xié)會，保護農(nóng)民的補貼利益。國外經(jīng)驗表明，成立專業(yè)性農(nóng)民協(xié)會有利于保護農(nóng)民利益。適應加入世貿(mào)組織新形勢和國際農(nóng)產(chǎn)品市場的激烈競爭，借鑒國際成功做法，建立小麥、大米、玉米、大豆等主要農(nóng)作物的全國性農(nóng)民專業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)服務，規(guī)范交易行為，調(diào)解或仲裁有關(guān)貿(mào)易糾紛，充分發(fā)揮政府與企業(yè)間的橋梁紐帶作用，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者利益。
(二)增加補貼額度。改進補貼方式
1.切實改變過去財政補貼過多直接投入生產(chǎn)建設領(lǐng)域的做法，探索建立“政府出資，市場運作”新型財政資金運作模式，加快將財政資金從一般競爭性領(lǐng)域退出來，史多地依法、依規(guī)采用補助、貼息、獎勵、保險、物資援助、風險補償、減免稅費、購買服務等政策工具和激勵措施，支持農(nóng)村公共產(chǎn)品建設，把錢用到農(nóng)民直接受益的項目上，提高財政資金使用效益。
2.通過財政補貼，建立對農(nóng)業(yè)投入的激勵機制。通過貼息、擔保、政策優(yōu)惠等方式，引導并刺激銀行信貸資金、外資、民資工商資本投入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力。同時對目前的財政補貼資金扶持對象、項目審批等方面的政策進行清理，減少社會資金投入農(nóng)業(yè)體制性障礙，通過貼息、以獎代補、先建后補、規(guī)費減免等方式調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民的投資積極性，進一步明確凡是社會資金投入農(nóng)業(yè)都可以平等享受財政資金的扶持，從而引導社會資金的廣泛投入，豐富財政支農(nóng)資金的投入方式。
3.積極推行財政對農(nóng)戶直接補貼公示制度。對補貼農(nóng)戶的糧種補貼、農(nóng)機具補貼、對種糧農(nóng)戶直接補貼、農(nóng)資綜合補貼等補貼資金進行全方位公示，發(fā)揮了廣大農(nóng)民直接監(jiān)督的作用，使老百姓真正得到了實惠。
4.改變對教育的補貼方式。如安徽省今年在農(nóng)村及農(nóng)村教育的財政體制上將明確三點：對面向農(nóng)民的補助及支持，通過計算機存檔管理、銀行卡發(fā)放等方式，保證中間不會出現(xiàn)截流、挪用；改變對教育的補貼方式，變過去對教育部門和學校進行補助為直接對農(nóng)民學生家長補助，建立一套規(guī)范的投入機制；深化農(nóng)村稅費改革，建立起消化農(nóng)村債務的長效機制，調(diào)查債務狀況、規(guī)模及成因，逐步幫助解決農(nóng)村債務這一難題。
5.保護價政策和農(nóng)民直接收入補貼同時應用。保護價政策和農(nóng)民收入直接補貼并不是相悖的，按照WTO協(xié)議，我國的“黃箱政策”的實施余地還很大。當然，保護價政策的實施要結(jié)合市場行情，當市場價低于保護價時，政府對不足的差價部分給予補貼；相反，則不予補貼。市場價由中央政府在糧食收獲季節(jié)結(jié)束后的一定時期內(nèi)，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)批發(fā)市場行情檢測結(jié)果予以公布，保護價糧食可由多家有資質(zhì)的大型糧食企業(yè)與農(nóng)民簽訂產(chǎn)銷合同按市場價收購，保護價與市場價的差價部分政府按照不超過合同規(guī)定的實際銷售量給予補貼。由農(nóng)民依據(jù)產(chǎn)銷合同和法定的銷售單據(jù)到農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點、鄉(xiāng)財政所或稅務所領(lǐng)取現(xiàn)金。
(三)在補貼對象上實現(xiàn)從全面補貼向重點選擇的轉(zhuǎn)變
限于中國特殊的國情國力，在總體上不可能采用美國模式，在現(xiàn)階段期望大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼進而實行全面補貼是不現(xiàn)實的。理性合理的選擇是突出重點、順序推進，即把有限的財政資金補貼到關(guān)鍵區(qū)域和重點品種上，以強化其比較優(yōu)勢和國際競爭力，進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升農(nóng)民收入水平。
1.重視糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的倉儲建設和出口補貼，緩解農(nóng)產(chǎn)品的過剩問題。國家實行糧食按保護價敞開收購政策后，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)定增加，而國家對糧食的消化和轉(zhuǎn)化又很有限，這就必然造成過剩局面。對過剩糧食的處理辦法目前只有兩種：擴大倉容，增加出口。擴大倉儲容量是當前解決糧食過剩的主要辦法。要建設容量為500億公斤的糧食儲備庫，依靠地方財政的力量是不現(xiàn)實的，只有依靠中央財政和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的力量。在擴大倉容的同時，增加對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品出口的補貼是非常必要的，按烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議的規(guī)定，至少在今后5年內(nèi)也是可行的。增加出口，不僅能有效解決國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品過剩問題，而且有利于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的周轉(zhuǎn)，減輕倉儲壓力，減少保管費用和損失。目前，國內(nèi)糧食倉儲的保管費用為每公斤每年0.11元，占用資金5000多億元。如果將保管費用用于補貼出口，即使用兩年的保管費，即每公斤0.22元，也是合算的，能有效地減輕糧食過剩的壓力。
2.注重對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務虧損的補貼，強化農(nóng)業(yè)保險防災補損職能，健全農(nóng)業(yè)風險補償機制。農(nóng)業(yè)保險政策性強，涉及面廣，風險大且難以控制，賠付率高，經(jīng)營保險業(yè)務普遍存在虧損問題，以至許多商業(yè)保險企業(yè)限制開辦或不開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的全面開展，首先，需發(fā)揮政府的職能作用，借鑒國外成功經(jīng)驗，由政府直接開辦或政府委托的保險機構(gòu)開辦，經(jīng)營虧損由財政補貼。這項補貼肯定比財政直接用于救災支出少得多。不僅能有效地分散風險，分攤風險損失，而且能極大地減輕財政的救災支出壓力。其次，鼓勵地方或農(nóng)戶成立互助保險合作組織，建立農(nóng)業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。
3.重視農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼。改革糧食流通補貼制度，將一部分糧食流通補貼轉(zhuǎn)用于對糧農(nóng)的直接補貼。逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態(tài)環(huán)境，所以退耕還林資金要大幅度增加。同時，中韓、中日、中越漁業(yè)協(xié)定實施后，我國漁民要撤出傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)域，為了減少實施海洋專屬經(jīng)濟區(qū)制度給地方帶來的不利影響，中央財政從2004年起設立專項資金，支持實施漁船報廢制度與漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。要啟用農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼措施，按照農(nóng)業(yè)規(guī)劃和資源條件，逐步按區(qū)域化、專業(yè)化來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對不適合當?shù)貎?yōu)勢的應進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，如北方地區(qū)減少和停止水稻生產(chǎn)等，可給予結(jié)構(gòu)調(diào)整補助。
4.重視對農(nóng)村人才引進、培養(yǎng)的補貼。現(xiàn)階段的我國財政資金的農(nóng)村教育補貼主要是對農(nóng)村學生的補貼，是義務教育階段的補貼。下一步，財政資金補貼要對在農(nóng)村工作的教育工作者T資進行補貼，充分調(diào)動農(nóng)村教育者的工作積極性，教師和學生的互動才能培養(yǎng)出人才；此外，對在農(nóng)村工作或愿意到農(nóng)村工作的農(nóng)業(yè)科技人員也要進行工資補貼，使其工資待遇不低于在城市工作，鼓勵農(nóng)業(yè)大學畢業(yè)的科技人員到基層展示才華；最后財政補貼還要鼓勵在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)科技職業(yè)學院，把農(nóng)民的大學建在家門口，培養(yǎng)適用的人才。當然，這一政策的實施并不妨礙農(nóng)村勞動力到城市打工，城市需要的人才不一定必須是高科技人才，農(nóng)村也不是只需要簡單勞動力，應逐步在農(nóng)村和城市之間要建立大進大出的人才流動機制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。