四 政府內部控制要素

　　政府內部控制要素是指實現(xiàn)政府內部控制目標應該采取的各種手段與程序，是政府內部控制體系具有可操作性的關鍵環(huán)節(jié)。政府內部控制包括內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監(jiān)督五個要素。

　　(一)內部環(huán)境

　　內部環(huán)境是所有其他要素的基礎，是內部控制賴以生存的土壤，內部環(huán)境的好壞直接決定著其他控制要素能否真正發(fā)揮作用。一般而言，內部壞境包括誠信與道德價值觀、組織結構、權利與責任分配、人力資源政策與措施、員工勝任能力、反舞弊機制等。下面，我們側重從人力資源、組織結構和部門文化三個維度討論內部控制實施問題。

　　首先，制定人力資源政策與措施。人力資源政策與措施是對員工聘用、定崗、培訓、評價、晉升、考核、薪酬等方面的制度規(guī)定，它引導員工達到政府部門期望的職業(yè)道德水平和勝任能力。如《會計從業(yè)資格管理辦法》規(guī)定，在國家機關、社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織中擔任會計機構負責人(會計主管)的人員，以及從事會計工作的人員應當取得會計從業(yè)資格[16]。但是，我國個別政府部門的會計人員或其會計主管人員沒有達到上述規(guī)定，業(yè)務素質較低。所以，政府部門應該嚴格地對政府人員的從業(yè)資格進行審查，不符合條件的不得聘用;要加強對政府部門從業(yè)人員的繼續(xù)教育，不斷提高政府部門從業(yè)人員的業(yè)務技能，提高部門人員的綜合素質，保障政府內部控制的順利實施。

　　其次，加強政府部門組織結構建設。政府部門的組織結構通過對政府部門日常運行活動進行規(guī)范、控制、監(jiān)督和評估，保證政府部門目標的實現(xiàn)。與企業(yè)內部控制中的治理結構(股東大會、董事會、監(jiān)事會及管理層)相比，政府的治理結構相對簡單，缺乏一定的監(jiān)督與制衡。如有的政府單位存在領導“一支筆”審批現(xiàn)象。所以，完善政府控制環(huán)境，最重要的就是要優(yōu)化政府單位的治理結構。通過明確各級政府之間和政府各職能部門之間的職責權限，使政府部門的各項行政活動相互制衡。同時，對政府部門的各項運行活動進行績效評估，從制度上完善政府內部控制環(huán)境。

　　最后，營造積極進取的政府部門文化。文化建設是控制環(huán)境建設的重要組成部分，政府部門人員擁有積極上進、廉潔進取的風氣和精神面貌，有利于內部控制的順利實施。在具體實施過程中，部門負責人居于關鍵地位，部門負責人對內部控制認識的程度決定著內部控制能否在政府部門順利、有效地實施。部門負責人必須作為榜樣營造一種廉潔上進、為人民服務的政府部門文化，為整個部門確立標準。同時，重視政府部門內部控制的宣傳，在政府部門人員中普及內部控制觀念，以強化全體人員的內控意識，加強政府部門負責人和員工的責任感，提高其遵循內控規(guī)范的自覺性，以保證內部控制執(zhí)行的效率與效果。

　　(二)風險評估

　　風險評估要求政府部門建立健全行政活動風險評估制度，對政府部門行政活動存在的風險進行客觀、全面、系統(tǒng)地測評。由于政府單位業(yè)務的特殊性，其風險評估分為部門層面的風險評估與業(yè)務層面的風險評估。

　　首先，部門層面風險評估。部門層面風險評估重點針對社會資源配置不公、國家財產流失、政府部門在開展工作時，由于其擁有政府資源使用的決定權，擁有巨大的公共權力，其在資源使用的過程中可能會存在疏忽、僥幸、貪污等行為，這些行為會給社會帶來巨大損害。因此，應當提高政府部門全體人員的風險評估意識，在部門內部設置風險管理小組，配備專門人員負責研究部門內部控制工作的組織情況、內部控制機制的建設情況、內部管理制度的完善情況、內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況和財務信息的編報情況，使得政府部門能科學合理地評估風險，從而為應對實際工作中產生的各種風險提供依據(jù)。

　　其次，業(yè)務層面風險評估。業(yè)務層面的風險評估包括對預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等進行評估。該層面的評估主要是對政府部門具體業(yè)務活動中的業(yè)務審核審批程序、業(yè)務履行情況及業(yè)務日常的具體工作進行評估，主要目的是對政府單位在履行具體行政業(yè)務過程中的違規(guī)行為進行防范和控制，盡可能地減少違規(guī)行為帶來的損失。

　　(三)控制活動

　　控制活動是指政府部門內部控制的政策和程序。控制活動是政府內部控制的重要載體，在政府內部控制體系中處于基礎層面?？刂苹顒拥暮侠碓O計與有效執(zhí)行代表了整個政府內部控制的效度，是政府內部控制目標能否順利實現(xiàn)的關鍵。政府內部控制活動包括與不相容職務分離控制、預算控制、授權審批控制、收支業(yè)務控制、財產保護控制、合同控制和績效考評控制等相關的活動[17]。政府內部控制的有效實施應重點關注以下控制活動：

　　一是不相容職務分離控制。政府部門在規(guī)劃政府組織結構的過程中，需要考慮不相容職務分離問題，因為由單個員工或崗位獨自履行職責會增加出現(xiàn)錯誤或舞弊的可能性。所以，內部控制的關鍵人員和關鍵崗位之間應形成相互制衡、相互監(jiān)督的關系。具體的不相容職務主要有：一項業(yè)務的授權、執(zhí)行、審核和記錄要分離，財產物資的保管和記錄要分離。不相容崗位的分離可以在一定程度上預防與發(fā)現(xiàn)行政業(yè)務執(zhí)行過程中產生的錯誤、舞弊行為，確保政府內部控制目標的實現(xiàn)。

　　二是授權審批控制。授權審批控制的有效實施需要政府部門明確規(guī)定各崗人員行政業(yè)務處理權限、程序及責任，并建立重大事項集體決策和會簽制度?，F(xiàn)實中有些政府部門處理各類行政業(yè)務實行“一支筆”審批做法，濫用職權，極易導致腐敗問題的發(fā)生[18]。所以，政府部門必須建立完善的授權審批控制，按一定標準對授權活動、程序及權限進行規(guī)定，明確責權利關系，使授權在有序、合理的范圍內進行，有效防止部門領導集權嚴重。

　　三是預算控制。預算是政府部門工作的起點和依據(jù)，是政府部門內部控制的核心環(huán)節(jié)。政府部門預算控制是內部控制制度的重中之重，是政府部門最需要加強的內部控制環(huán)節(jié)之一。完善政府部門的預算制度，首先應當完善預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內部管理制度，使各部門的責任相互牽制、有機結合。其次，根據(jù)內設部門的職責和分工，對按照法定程序批復的預算在單位內部進行指標分解、審批下達，規(guī)范內部預算追加調整程序，發(fā)揮預算對經(jīng)濟活動的管控作用。最后，根據(jù)批復的預算對部門的收入與支出情況作出合理安排，確保預算的剛性約束，杜絕超預算、隨意擴大預算等行為的發(fā)生[19]。

　　四是績效考評控制。政府內部控制作為對政府部門人員分配政府資源的一種約束與管制機制，在一定程度上會受到部分人員的抵制。為了確保政府內部控制的順利實施，應當將政府內部控制的執(zhí)行情況作為其業(yè)績考核的一部分。只有對政府部門的內部控制工作進行公正地評價、獎懲，才能為政府內部控制的有效實施奠定基礎。

　　(四)信息與溝通

　　信息與溝通是政府部門所需的信息被識別、獲取和及時傳遞，以滿足員工履行職責所需，是內部控制有效實施的重要組成要素。政府部門應當建立一個能完整、準確地收集與政府行政活動相關的各種信息，并在政府有關部門之間及時傳遞、有效溝通和正確應用的信息與溝通系統(tǒng)，以提高政府內部控制的運行效率，具體包括建立內部報告制度與舉報投訴制度。

　　一是建立內部報告制度。首先，提高政府部門全體人員的信息管理意識，通過信息化專業(yè)培訓，使全體人員提高利用有價值信息的能力。其次，在政府部門內部建立一個現(xiàn)代信息溝通管理系統(tǒng)，使每個內、外部信息都能通過這個系統(tǒng)及時傳遞給相關信息需求者，實現(xiàn)政府單位內部信息的有效溝通，同時應規(guī)定政府單位各部門人員在內部控制中的權限與職責，制定內部信息交換的程序和規(guī)則，提高流程中信息的可靠性，助推政府內部控制的有效運行[20]。

　　二是建立舉報投訴制度。公開是最好的防腐劑。政府內部控制的有效實施離不開人民群眾的積極參與。據(jù)調查，80%的職務腐敗是源于群眾舉報識別的。因此，要暢通人民群眾監(jiān)督的途徑，為充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用創(chuàng)造客觀條件。政府部門應建立有效的舉報投訴制度，積極鼓勵人民群眾的監(jiān)督，有效遏制貪污、腐敗、公款消費等現(xiàn)象，從而促進政府內部控制的有效實施。