論地方財(cái)政投融資研究

　　近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資對(duì)資金需求量也越來(lái)越大，僅靠各級(jí)有限的財(cái)政收入，已很難滿足城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。如何充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)的職能作用和信用優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)為各級(jí)政府承擔(dān)融資壓力，建立健全地方財(cái)政投融資體制，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已成為當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中著重研究解決的問(wèn)題。

　　一、地方財(cái)政投融資的作用

　　財(cái)政投融資是指以政府為主體，采取有償?shù)氖侄瓮ㄟ^(guò)直接或間接方式籌集資金，并按照政府特定的政策目標(biāo)進(jìn)行資金投放，以形成固定資產(chǎn)為主要目的所進(jìn)行的一系列資金籌集和資金運(yùn)用活動(dòng)。其主要作用為：

　　一是在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下有效利用市場(chǎng)機(jī)制加速推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，財(cái)政投融資以信用形式籌集資金并以經(jīng)營(yíng)成果償還本息，不會(huì)給財(cái)政增加負(fù)擔(dān);其次，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，向相關(guān)行業(yè)提供政策性低息貸款或投資參股，并以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源，引導(dǎo)社會(huì)資金在各個(gè)行業(yè)有效合理的流動(dòng)和配置;再次，財(cái)政投融資資金的運(yùn)用不以營(yíng)利為主要目的，在投資過(guò)程中主要發(fā)揮社會(huì)資金的導(dǎo)向和集聚作用，形成財(cái)政投融資資金與社會(huì)資金的“導(dǎo)向——跟蹤”模式，促進(jìn)社會(huì)產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模。

　　二是有效地解決基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。由于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)均屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)具有高投入、低經(jīng)濟(jì)效益、高社會(huì)效益、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，若考慮資金時(shí)間價(jià)值，這類項(xiàng)目年收益率將很低，若由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)供給，將直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。而財(cái)政投融資具有明顯的優(yōu)勢(shì)，政府可以利用BOT、優(yōu)惠利率貸款、投資參股等方式引入更多的市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，有效地緩解財(cái)政支出的壓力，糾正財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的不合理。既使閑散資金得到充分的利用和增值，還能很好地解決由于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后而拖累社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題。

　　三是有效地填補(bǔ)財(cái)政預(yù)算無(wú)償投資和一般商業(yè)金融投資的空白。財(cái)政投融資的特點(diǎn)在于既體現(xiàn)政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營(yíng)。財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品若完全依賴財(cái)政無(wú)償投資，因財(cái)力有限勢(shì)必出現(xiàn)供給不足;若完全依靠企業(yè)籌資，銀行融資，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點(diǎn)，供給更加不足、甚至無(wú)人投資。所以，在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財(cái)政無(wú)償投資大體對(duì)應(yīng)平衡的情況下，財(cái)政投融資介于二者之間，填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。

　　二、財(cái)政投融資實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

　　財(cái)政投融資作為政府以市場(chǎng)運(yùn)作方式合理利用資金的形式，雖然在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨于合理、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加速基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等方面都有相當(dāng)明顯的優(yōu)勢(shì)，但這種制度是以信用為前提，以市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)的，那么政府就不可避免地承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　一是社會(huì)閑散資金不足將制約財(cái)政投融資發(fā)揮作用。財(cái)政投融資的資金主要來(lái)源于社會(huì)閑散資金，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展時(shí)，各行各業(yè)的投資機(jī)會(huì)較多，閑散資金將趨于減少。如果財(cái)政投融資擠占私人投資的部分資金，雖然可以發(fā)揮財(cái)政投融資的作用，但勢(shì)必會(huì)引發(fā)私人資本對(duì)資金的過(guò)度需求，而使利率上升，加大財(cái)政投融資利用資金的成本，抑制其繼續(xù)擠占私人投資所需資金的趨勢(shì)，這將不利于財(cái)政投融資各項(xiàng)投資計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，削弱其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

　　二是有償性原則使財(cái)政成為風(fēng)險(xiǎn)最后的承擔(dān)者。由于財(cái)政投融資資金的利用不以營(yíng)利為目的，只要投資收益能彌補(bǔ)資金利息支出且略有盈余即可，這就增大了資金經(jīng)營(yíng)管理中的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)來(lái)說(shuō)，一旦實(shí)際投資收益率低于項(xiàng)目要求回報(bào)率，則閑散資金利息支出就會(huì)很大。而對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)的投資，若沒(méi)有較高的利潤(rùn)盈余留存，一旦某一項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)，不但利潤(rùn)無(wú)從談起，就連投資成本也將很難收回。這兩種風(fēng)險(xiǎn)都將縮小財(cái)政投融資的規(guī)模，減弱其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響力和推動(dòng)力。

　　三是對(duì)財(cái)政投融資政策運(yùn)用和認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。有些人對(duì)財(cái)政投融資的理解，局限于利用政府信用融資并直接投資于各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多地方政府將借來(lái)的錢(qián)投資于投資期短、見(jiàn)效快的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)。在與民爭(zhēng)利的同時(shí)擠出了許多民間資本，而且由于政府經(jīng)營(yíng)這類企業(yè)容易出現(xiàn)在內(nèi)控上的風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致虧損，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政。這種錯(cuò)誤的操作方式，既減少了民間資本對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，也降低了財(cái)政對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力。

　　三、轉(zhuǎn)變政府投資觀念，規(guī)范財(cái)政投資行為

　　針對(duì)地方財(cái)政投融資活動(dòng)中存在的不足及運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，各級(jí)政府要盡快轉(zhuǎn)變投資觀念，強(qiáng)化和創(chuàng)新投資責(zé)任機(jī)制，規(guī)范財(cái)政投資行為。

　　第一，拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念，樹(shù)立現(xiàn)代市場(chǎng)觀念。長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府習(xí)慣于建設(shè)靠國(guó)家計(jì)劃、給指標(biāo)定項(xiàng)目，指揮或干預(yù)企業(yè)和社會(huì)投資活動(dòng)，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確依據(jù)市場(chǎng)需要做出正確的決策，并受政績(jī)和地方利益驅(qū)動(dòng)互相爭(zhēng)項(xiàng)目，搞“政績(jī)工程”、“拍腦袋工程”，盲目投資，重復(fù)投資，導(dǎo)致各地產(chǎn)業(yè)雷同，效益低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政投融資知識(shí)、投資風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變投資觀念，規(guī)范財(cái)政投資行為，以效率和效益為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇和確定財(cái)政投融資項(xiàng)目，更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

　　第二，拋棄依賴財(cái)政思想，樹(shù)立開(kāi)拓意識(shí)。在當(dāng)前各地財(cái)政相當(dāng)困難的情況下，大部分地方搞開(kāi)發(fā)和建設(shè)依然依賴國(guó)家財(cái)政直接投資。不少地方認(rèn)為“財(cái)政的錢(qián)是公家的錢(qián)，不要白不要”，這種“等、靠、要”思想，直接導(dǎo)致財(cái)政資金投向分散、大家搶項(xiàng)目爭(zhēng)投資，造成決策失誤、投資效益低下。因此，在完善地方財(cái)政投融資體制過(guò)程中，必須拋棄過(guò)分依賴財(cái)政投資的思想，樹(shù)立開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)。

　　第三，嚴(yán)格界定財(cái)政投資領(lǐng)域，發(fā)揮財(cái)政投資效益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，能由市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的事情應(yīng)由市場(chǎng)去完成，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法運(yùn)作或“市場(chǎng)失靈”的，則由政府介入運(yùn)作。目前，我國(guó)財(cái)政投資范圍可說(shuō)遍及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各個(gè)行業(yè)，既包括無(wú)法按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的社會(huì)公共事業(yè)投資、基礎(chǔ)建設(shè)投資，也包括完全能按市場(chǎng)運(yùn)作的大量的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目，導(dǎo)致投資范圍和領(lǐng)域過(guò)寬、過(guò)廣。因此，有必要對(duì)財(cái)政投融資的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定和調(diào)整。如公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)投資領(lǐng)域，應(yīng)該由政府責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起來(lái);而對(duì)能夠通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)投資領(lǐng)域，財(cái)政投融資不應(yīng)介入。

　　四、創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道

　　為了籌集更多的開(kāi)發(fā)和建設(shè)資金，目前地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)采取了形式多樣的融資方式，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低等原因，財(cái)政資金的匱乏仍是制約地方尤其貧困落后地區(qū)財(cái)政投融資活動(dòng)順利開(kāi)展的主要障礙。因此，應(yīng)在原有融資方式的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，探究投融資對(duì)策。